สู่ความชัดเจนในระเบียบธรรมาภิบาล: ประเด็นสืบเนื่องจากกรณีการขายหุ้นชิน คอร์ปอเรชั่น

แม้ประเทศไทยจะมีนโยบายส่งเสริมให้มีการลงทุนต่างประเทศ แต่ในขณะเดียวกันก็มีนโยบายจำกัดสิทธิของบริษัทต่างชาติในการเข้ามาประกอบกิจการบางประเภทที่เกี่ยวข้องกับความมั่นคง ศิลปะวัฒนธรรมจารีตประเพณี หรือธุรกิจที่ต้องการให้การคุ้มครองผู้ประกอบการในประเทศที่ยังไม่พร้อมแข่งขันกับต่างชาติ

งานชิ้นนี้ จึงมุ่งศึกษากฎหมายของประเทศไทย ผลของการบังคับใช้กฎหมาย เเละเเนวปฎิบัติที่ดีจากต่างประเทศ เพื่อนำมาจัดทำเป็นข้อเสนอเเนะของประเทศไทย โดยในรายงานประกอบด้วย 3 หัวข้อ ได้เเก่

1. การประกอบกิจการของบริษัทต่างชาติในประเทศไทย : ช่องโหว่ของกฎหมาย หรือความบกพร่องในการออกกฎหมาย มุ่งศึกษาวิธีการพิจารณาสัญชาติของนิติบุคคลว่าเป็นบริษัทไทย หรือบริษัทต่างชาติ โดยศึกษากฎหมายไทยที่เกี่ยวข้องกับการจำกัดสิทธิของผู้ลงทุนต่างชาติในการประกอบกิจการ ผลของการบังคับใช้กฎหมายในทางปฏิบัติ แนวทางการพิจารณาสัญชาติของบริษัทต่างชาติ จากกรณีศึกษาของต่างประเทศ และนำมาจัดทำเป็นข้อเสนอแนะของไทยต่อไป
2. นอมีนี (nominee) การใช้ตัวเเทนถือหุ้นในตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย : มุ่งศึกษาประเด็นสำคัญเกี่ยวกับนอมินีในตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย ประกอบด้วย ประเภทของนอมินี กลไกทางกฎหมายของไทยที่ใช้กำกับดูแลนอมินี การประเมินสัดส่วนการใช้นอมินี เเละนำมาจัดทำเป็นข้อเสนอแนะเชิงนโยบายของไทยต่อไป
3. ผลกระทบทางเศรษฐศาสตร์จากความไม่ชัดเจนของหน่วยงานที่จัดเก็บภาษีต่อพฤติกรรมการเลี่ยงภาษี : กรณีตัวอย่างของการขายหุ้นชิน คอร์ปอเรชั่น มุ่งศึกษาปัจจัยต่าง ๆ ที่มีผลต่อพฤติกรรมการเลี่ยงภาษี โดยพิจารณาจากกรณีตัวอย่างการซื้อขายหุ้นชินคอร์ปอเรชั่นกับความไม่ชัดเจนของกรมสรรพากร พฤติกรรมเลี่ยงภาษีของผู้เสียภาษี ผลกระทบต่อหน่วยงานที่จัดเก็บภาษี และผู้เสียภาษี และนำมาจัดทำเป็นข้อเสนอเเนะในการดำเนินการของไทยต่อไป

สรุปประเด็นจากงานวิจัย

• จากผลการศึกษาเรื่อง “การประกอบกิจการของบริษัทต่างชาติในประเทศไทย : ช่องโหว่ของกฎหมาย หรือความบกพร่องในการออกกฎหมาย” คณะผู้วิจัย มีข้อเสนอแนะ ดังนี้ (1) ควรทบทวนรายชื่อธุรกิจที่ไม่อนุญาตให้คนต่างด้าวเข้ามาประกอบธุรกิจในบัญชีแนบท้ายพระราชบัญญัติการประกอบธุรกิจของคนต่างด้าว พ.ศ. 2542 อย่างจริงจัง โดยเฉพาะบัญชี 3 (21) ที่ห้ามชาวต่างชาติเข้ามาลงทุนในทุกสาขาบริการโดยไม่มีการพิจารณาความเหมาะสม ทั้งนี้ ควรมีการกำหนดเป็นรายสาขาบริการว่าควรคุ้มครองสาขาใด และเพราะเหตุใด (2) ควรทบทวนกฎหมายทุกฉบับที่จำกัดสิทธิของคนต่างด้าวในการประกอบกิจการ  (3) ควรทบทวนบทบัญญัติของกฎหมายทุกฉบับที่ให้การคุ้มครองผู้ประกอบการในประเทศ สำหรับข้อเสนอในระยะสั้น ควรมีการตรวจสอบการถือหุ้นผ่านนอมินีในธุรกิจบริการที่ไม่เป็นประโยชน์ต่อเศรษฐกิจและสังคมอย่างชัดเจน เช่น ธุรกิจบาร์เบียร์ในย่านพัทยา หรือธุรกิจที่ใช้ประโยชน์จากทรัพยากรอันมีจำกัด และอาจมีการกระทำที่ผิดกฎหมาย เช่น การพัฒนาอสังหาริมทรัพย์ในพื้นที่อนุรักษ์

• จากผลการศึกษาเรื่อง “นอมีนี (nominee) การใช้ตัวเเทนถือหุ้นในตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย” คณะผู้วิจัย มีข้อเสนอแนะ ดังนี้ ผู้มีส่วนรับผิดชอบต่อการกำหนดนโยบาย ควรผลักดันให้มีการออกกฎหมายที่ตอบสนองต่อสภาพความเป็นจริงของปัญหาเรื่องนอมินี โดยสนับสนุนให้ (1) สถาบันการเงินที่เป็นตัวกลางเปิดเผยรายชื่อลูกค้าที่แท้จริงต่อ ก.ล.ต. ทุกสิ้นเดือน (2) ให้ผู้ถือหุ้นเกิน 5% ทุกราย ต้องเปิดเผยตัวตนที่แท้จริงต่อสาธารณะ (3) ให้สถาบันการเงินร่วมรับผิด เมื่อพิสูจน์ได้ว่ามีการใช้นอมินีเพื่อทุจริตในตลาดหลักทรัพย์ฯ (4) ให้นอมินีร่วมรับผิดชอบทุกกรณีที่พิสูจน์ได้ว่าผู้ถือหุ้นที่แท้จริง ใช้นอมินีทำผิดกฎหมาย และ (5) ให้มีการพิจารณาแก้ไขนิยามของ “บุคคลที่เกี่ยวข้องกัน” ตามมาตรา 258  ในพระราชบัญญัติหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ พ.ศ. 2535 ให้ครอบคลุมนอมินี และผู้ถือหุ้นที่แท้จริงด้วย

• จากผลการศึกษาเรื่อง “ผลกระทบทางเศรษฐศาสตร์จากความไม่ชัดเจนของหน่วยงานที่จัดเก็บภาษีต่อพฤติกรรมการเลี่ยงภาษี : กรณีตัวอย่างของการขายหุ้นชิน คอร์ปอเรชั่น” พบว่าผู้เสียภาษีจะเลี่ยงภาษีมากขึ้น หรือน้อยลง เนื่องจากปัจจัย ดังนี้ (1) ความน่าจะเป็นในการถูกตรวจสอบโดยหน่วยงานที่จัดเก็บภาษี (2) อัตราโทษที่กำหนดสำหรับการเลี่ยงภาษี (3) ต้นทุนในการเลี่ยงภาษี และ (4) รายได้ของผู้เสียภาษี ด้วยเหตุนี้ ในกรณีที่บทบัญญัติของกฎหมาย ไม่มีการระบุไว้อย่างชัดเจนว่ารายได้ประเภทใดต้องเสียภาษีเท่าใด หน่วยงานจัดเก็บภาษีในฐานะผู้บังคับใช้กฎหมาย จึงจำเป็นต้องตีความกฎหมาย ซึ่งอำนาจในการตีความนี้ ย่อมก่อให้เกิดความไม่ชัดเจนในการบังคับใช้กฎหมาย ซึ่งส่งผลให้ผู้เสียภาษีปรับเปลี่ยนพฤติกรรมของตนในทางที่พยายามเลี่ยงภาษีมากยิ่งขึ้น จึงมีความจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องพิจารณาแก้ไขประมวลรัษฎากรที่เกี่ยวข้องให้มีความชัดเจนขึ้น เพื่อลดปัญหาการตีความกฎหมายของหน่วยงานที่มีอำนาจ