แนวหน้าต่อต้านคอร์รัปชัน : การประเมิน ITA กับการยกระดับธรรมาภิบาลไทย ท่ามกลางเสียงวิพากษ์วิจารณ์

การประเมินคุณธรรมและความโปร่งใสในการดำเนินงานของหน่วยงานภาครัฐ (Integrity and Transparency Assessment : ITA) ที่ดำเนินการโดยสำนักงาน ป.ป.ช. ได้เข้าสู่ปีที่ 11 แล้ว ท่ามกลางเสียงวิพากษ์วิจารณ์ถึงประสิทธิภาพและความน่าเชื่อถือ ในขณะที่งานวิจัยใหม่ได้เผยให้เห็นถึงความสัมพันธ์ที่ซับซ้อนระหว่างความโปร่งใสและธรรมาภิบาลในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไทย

ความท้าทายและข้อจำกัดของการประเมิน ITA

แม้ว่า ITA จะมีเจตนารมณ์ที่ดีในการยกระดับธรรมาภิบาลภาครัฐ แต่ในทางปฏิบัติกลับเผชิญกับความท้าทายและข้อวิพากษ์วิจารณ์หลายประการ ดังที่ ดร.มานะ นิมิตมงคล เลขาธิการองค์กรต่อต้านคอร์รัปชัน (ประเทศไทย) เคยได้เขียนอธิบายไว้ในบทความ “ล็อค – ลอก – บัง” ว่า

1. ความขัดแย้งระหว่างผลการประเมินและความเป็นจริง : ผลคะแนนประเมิน ITA ที่สูงขึ้นทุกปีกลับสวนทางกับค่าดัชนีการรับรู้การทุจริต (CPI) ของไทยที่ยังคงอยู่ในระดับต่ำ และกรณีอื้อฉาวเกี่ยวกับการทุจริตที่ยังคงปรากฏให้เห็นอย่างต่อเนื่อง

2. พฤติกรรม “ล็อค-ลอก-บัง”: หลายหน่วยงานมองการประเมิน ITA เป็นภาระมากกว่าโอกาสในการพัฒนา ทำให้เกิดพฤติกรรมการ “ล็อค” คำตอบ “ลอก” ข้อมูลจากหน่วยงานอื่น และ “บัง” ข้อมูลที่อาจส่งผลเสียต่อคะแนน

3. ความไม่โปร่งใสของข้อมูลการประเมิน: ผลการประเมินโดยละเอียดไม่ได้ถูกเปิดเผยต่อสาธารณะอย่างครบถ้วน ทำให้ประชาชนและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องไม่สามารถนำข้อมูลไปใช้ประโยชน์ได้อย่างเต็มที่

4. ข้อจำกัดในการประเมิน: การประเมิน ITA ในปัจจุบันยังมีข้อจำกัดในการประเมิน “องค์อำนาจ” ที่แท้จริงของหน่วยงาน และการมอบหมายให้เจ้าหน้าที่เพียงไม่กี่คนดูแลการประเมินทำให้ขาดการมีส่วนร่วมอย่างแท้จริงจากบุคลากรทั้งองค์กร

5. ความเชื่อมั่นที่ลดลง: ในปี 2566 จำนวนประชาชนที่ร่วมตอบแบบสอบถาม ITA ลดลงถึง 30% เมื่อเทียบกับปีก่อนหน้า สะท้อนถึงความเชื่อมั่นที่ลดลงต่อกระบวนการประเมิน

ผลการศึกษาล่าสุด: ความโปร่งใสส่งผลบวกต่อธรรมาภิบาล

ท่ามกลางเสียงวิพากษ์วิจารณ์นี้ ก็ยังต้องยอมรับว่า ITA เป็นการประเมินที่มีความครอบคลุมมาก แต่ละปีมีผู้ร่วมประเมินกว่า 2-3 แสนคน จาก 8,323 หน่วยงานรัฐทั่วประเทศ ที่สำคัญกว่าร้อยละ 90 ของหน่วยงานเหล่านี้ คือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งถึงแม้จะอยู่ในพื้นที่ที่แตกต่างกัน แต่ก็มีรูปแบบงานที่คล้ายคลึงกัน คือการบริหารจัดการท้องถิ่น ดังนั้น หากเราสามารถนำข้อมูลรายละเอียดจากแบบประเมิน ITA ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเหล่านี้มาเปรียบเทียบกันได้ เราอาจจะได้เห็นข้อสังเกตบางอย่างที่น่าสนใจได้  

นี่จึงเป็นสาเหตุที่กลุ่มนักวิจัยจากคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาฯ โดย ผศ.ดร.ธานี ชัยวัฒน์ ผม (ต่อภัสสร์ ยมนาค) และสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) โดย คุณธิปไตร
แสละวงศ์ ได้ร่วมกันศึกษาแนวทางการป้องกันการคอร์รัปชัน โดยเอาข้อมูลเชิงลึกจากการประเมิน ITA มาศึกษาทางสถิติ โดยได้วิเคราะห์ข้อมูลจากการประเมิน ITA ในช่วงปี 2563-2565 ครอบคลุมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกว่า 7,850 แห่งทั่วประเทศ รวมทั้งสิ้น 23,774 ข้อมูล ผลการวิจัยเบื้องต้นพบว่า:

1. ความสัมพันธ์เชิงบวกระหว่างความโปร่งใสและธรรมาภิบาล: เมื่อคะแนนการเปิดเผยข้อมูลสาธารณะ (OIT) เพิ่มขึ้น 1 คะแนน จะส่งผลให้คะแนนธรรมาภิบาลโดยรวม (ITA) เพิ่มขึ้นประมาณ 0.45 คะแนน นั่นแปลว่า ถ้าหน่วยงานมีความโปร่งใสเพิ่มขึ้น จะมีธรรมาภิบาลโดยรวมเพิ่มขึ้น แต่นี่ก็ไม่ได้แปลกอะไรมาก เพราะ OIT นั้น รวมอยู่ในการคำนวณ ITA อยู่แล้ว

2. ที่น่าสนใจคือความสัมพันธ์กับตัวชี้วัดย่อย: โดย OIT มีความสัมพันธ์เชิงบวกกับการประเมินคุณธรรมและความโปร่งใสภายในหน่วยงาน (IIT) และการประเมินจากมุมมองภายนอก (EIT) นั่นหมายความว่า การที่หน่วยงานมีความโปร่งใสมากขึ้น ด้วยการเปิดเผยข้อมูลต่างๆ บนเว็บไซต์อย่างเป็นมาตรฐาน จะทำให้ทั้งเจ้าหน้าที่ภายในหน่วยงานนั้น และ บุคคลภายนอกที่มารับบริการจากหน่วยงานนั้น เห็นว่าหน่วยงานมีธรรมาภิบาลสูงขึ้น

3. ความโปร่งใสช่วยเพิ่มความสม่ำเสมอ: เมื่อความโปร่งใสเพิ่มขึ้น ความแปรปรวนของคะแนน ITA ลดลงอย่างมีนัยสำคัญ แสดงให้เห็นว่าความโปร่งใสช่วยสร้างความสม่ำเสมอในการดำเนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือ อธิบายให้ง่ายขึ้นคือ การเปิดเผยข้อมูลอย่างมีมาตรฐาน จะทำให้มาตรฐานของธรรมาภิบาลของหน่วยงานต่างๆ เพิ่มขึ้นแบบใกล้เคียงกันมากขึ้นด้วย

4. ปัจจัยอื่นที่ส่งผล: นอกจากความโปร่งใส ยังพบว่าคะแนน ITA ระดับจังหวัด ขนาดประชากร และผลิตภัณฑ์มวลรวมจังหวัดต่อหัว มีผลต่อระดับธรรมาภิบาลของหน่วยงาน
ท้องถิ่นด้วย โดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในจังหวัดที่มีประชากรจำนวนมาก จะมีระดับธรรมาภิบาลน้อย ซึ่งอาจจะอธิบายได้ว่า เพราะมีคนมาก การบริหารจัดการจึงยากขึ้น แต่จังหวัดไหนมีระดับรายได้ต่อหัวของประชากรสูง จะมีระดับธรรมาภิบาลสูงขึ้น ซึ่งอาจจะเป็นเพราะหน่วยงานจะมีงบประมาณบริหารจัดการระบบธรรมาภิบาลสูงขึ้น หรือ อีกทางหนึ่ง คือ เพราะหน่วยงานในจังหวัดนั้นมีธรรมาภิบาล จังหวัดนั้นจึงเจริญมีรายได้ต่อหัวสูง ก็ได้

แนวทางการพัฒนาในอนาคต

อย่างไรก็ตาม ผลการศึกษาดังกล่าว เป็นเพียงผลเบื้องต้นงานวิจัยนี้ยังอยู่ระหว่างดำเนินการ จึงมีเพียงข้อเสนอแนะเบื้องต้นอย่างกว้างๆ เพื่อปรับปรุงการประเมิน ITA ให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น ดังนี้:

1. เพิ่มความเข้มงวดในการตรวจสอบความถูกต้องของข้อมูลที่หน่วยงานรายงาน

2. ส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการประเมินมากขึ้น

3. เปิดเผยผลการประเมินในเชิงลึกต่อสาธารณะ เพื่อให้เกิดการตรวจสอบและใช้ประโยชน์จากข้อมูลอย่างแท้จริง 

4. บูรณาการผลการประเมิน ITA กับมาตรการป้องกันและปราบปรามการทุจริตอื่นๆ

5. พัฒนาเครื่องมือประเมินให้สามารถสะท้อนการเปลี่ยนแปลงเชิงพฤติกรรมและวัฒนธรรมองค์กรได้ดียิ่งขึ้น

การประเมิน ITA ยังคงเป็นเครื่องมือสำคัญในการขับเคลื่อนธรรมาภิบาลภาครัฐไทย แม้จะมีข้อจำกัด แต่ผลการวิจัยล่าสุดก็ชี้ให้เห็นว่าการเพิ่มความโปร่งใสสามารถส่งผลบวกต่อธรรมาภิบาลได้จริง การพัฒนาเครื่องมือประเมินอย่างต่อเนื่อง ควบคู่ไปกับการสร้างความตระหนักรู้และการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วน จะเป็นกุญแจสำคัญในการยกระดับธรรมาภิบาลและความโปร่งใสของภาครัฐไทยอย่างยั่งยืน