การกระจายอำนาจ และคอร์รัปชัน: กรณีศึกษาการเผาป่าในเกาะสุมาตรา ประเทศอินโดนีเซีย

หลายฝ่ายที่เกี่ยวข้องเชื่อว่า การเผาพื้นที่แบบผิดกฎหมายในเขตพื้นที่ประเทศอินโดนีเซีย เป็นต้นเหตุสำคัญของปัญหามลพิษจากหมอกควันข้ามแดนในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ซึ่งปัญหามลพิษจากหมอกควันข้ามแดนเป็นสถานการณ์ที่เกิดขึ้นอย่างต่อเนื่องและมีระดับความรุนแรงที่แตกต่างกันในแต่ละปี

สถานการณ์ดังกล่าวส่วนหนึ่งเกิดขึ้นจากการตัดไม้ทำลายป่า และเผาป่าไม้ในบริเวณพื้นที่ขนาดกลางจนกระทั่งถึงขนาดใหญ่ เพื่อเป็นการถางพื้นที่เตรียมที่ดินในการเพาะปลูกพืชทางการเกษตร  และที่สำคัญอย่างยิ่งคือ ปาล์มน้ำมัน ซึ่งพื้นที่ที่ถูกเผาบางส่วน ถูกเผาโดยชาวนาห รือชาวสวนที่อาศัยอยู่ในพื้นที่ แต่ในขณะเดียวกันบางพื้นที่ที่ถูกเผาเป็นบริเวณกว้างอยู่ในเขตพื้นที่ของบริษัทที่ทำอุตสาหกรรมทางการเกษตรขนาดใหญ่ ซึ้งเป็นการเผาพื้นที่แบบผิดกฎหมาย

งานวิจัยเรื่องนี้ จึงมุ่งศึกษาต้นเหตุของปัญหาหมอกควันข้ามแดนดังกล่าว โดยวิเคราะห์ผ่านทฤษฎีระบบอุปถัมภ์ เพื่ออธิบายถึงต้นเหตุของปัญหาและแนวทางการแก้ไขปัญหาหมอกควันของรัฐบาลอินโดนีเซียที่ผ่านมาจากอดีตถึงปัจจุบัน เพื่อให้ข้อเสนอแนะต่อนโยบายของประเทศไทยและอาเซียนในการแก้ไขปัญหาไฟป่าและหมอกควันข้ามแดนในภูมิภาคอย่างเป็นรูปธรรมต่อไป

สรุปประเด็นจากงานวิจัย

• จากผลการศึกษา พบว่าปัญหาการเผาป่าในประเทศอินโดนีเซีย แบ่งได้เป็น 3 สาเหตุสำคัญ ได้เเก่ (1) เกิดขึ้นจากธรรมชาติ (2) เกิดขึ้นจากการเผา เพื่อเปิดที่ทำกินของชาวบ้าน และ (3) เกิดขึ้นจากบริษัทเอกชน หรือกลุ่มจัดตั้ง (organized group) ซึ่งมีความสำคัญอย่างมากต่อการเกิดไฟป่าและปัญหาหมอกควันในประเทศอินโดนีเซีย เนื่องจากเป็นการจ้างชาวบ้านให้เข้าไปเผาพื้นที่ป่า เพื่อขยายพื้นที่ทางการเกษตรของบริษัทเอกชนที่ลงทุนอุตสาหกรรมในพื้นที่ โดยปัจจัยหนึ่งที่ส่งผลให้บริษัทเอกชนรอดพ้นจากความผิดในกรณีการเผาป่าอยู่บ่อยครั้ง เนื่องจากความสัมพันธ์ในรูปแบบของระบบอุปถัมภ์ (patronage system) ที่เกิดขึ้นในพื้นที่ระหว่างบริษัทเอกชน และหน่วยงานของรัฐในพื้นที่ โดยได้เอื้อประโยชน์ต่อบริษัทจำนวนมาก เช่น การให้สัมปทานในการลงทุนกับบริษัทเอกชน การให้การสนับสนุนในการดำเนินธุรกิจ การให้ความช่วยเหลือในด้านกฎหมาย เป็นต้น
• ผลจากการศึกษา พบว่ารัฐบาลอินโดนีเซียทั้งระดับชาติและระดับท้องถิ่น ต่างมีผลประโยชน์ทับซ้อน และมีความสัมพันธ์อันใกล้ชิดกับบริษัทปาล์มน้ำมันในพื้นที่ อาทิเป็นที่ปรึกษาของบริษัท เป็นผู้บริหารของบริษัท หรือมีหุ้นส่วนอยู่ในบริษัทเหล่านั้น ดังนั้น ความพยายามในการผลักดันกฎหมายต่าง ๆ ภายในประเทศอินโดนีเซีย เพื่อแก้ไขปัญหาหมอกควัน จึงไม่ค่อยประสบความสำเร็จมากนัก เนื่องจากความสัมพันธ์ในรูปแบบระบบอุปถัมภ์ระหว่างรัฐบาลกลาง หรือรัฐบาลท้องถิ่น กับ บริษัทเอกชนที่ผลิตปาล์มน้ำมัน ส่งผลให้เกิดการแทรกแซงทางนโยบายและกฎหมายต่าง ๆ จึงทำให้กระบวนการและข้อกฎหมายไม่ถูกนำไปบังคับใช้ได้อย่างเต็มที
• ผลจากการศึกษา พบว่าอุปสรรคสำคัญต่อการป้องกันและแก้ไขปัญหาไฟป่าและหมอกควันข้ามแดน มี 6 ข้อ ได้แก่ (1) ความสัมพันธ์ในรูปแบบของระบบอุปถัมภ์ที่เกิดขึ้นระหว่างภาครัฐและบริษัทเอกชนที่เข้าไปลงทุนในอุตสาหกรรมปาล์มน้ำมัน (2) ความอ่อนแอของการบังคับใช้กฎหมายอย่างจริงจัง  (3) การให้สัมปทานต่อเนื่องและทับซ้อนโดยรัฐบาลท้องถิ่นแก่บริษัทในพื้นที่  (4) การขาดข้อมูลแผนที่ที่สามารถใช้งานร่วมกันระหว่างหน่วยงานเพื่อการตรวจสอบ (5) ความขัดแย้งที่เกิดขึ้นระหว่างหน่วยงานที่รับผิดชอบ และ (6) การขาดความรู้ของชาวบ้าน ซึ่งยังไม่เข้าใจถึงปัญหาสิ่งแวดล้อมอันเกิดจากการเผาป่า
• ผลจากการศึกษา ระบุว่าหากรัฐบาลอินโดนีเซียต้องการแก้ไขปัญหาการเผาป่าและมลพิษจากหมอกควันอย่างจริงจัง รัฐบาลอินโดนีเซียอาจต้องให้ความสำคัญกับการตรวจสอบ การดำเนินงาน รวมทั้งการบังคับใช้กฎหมายกับบริษัทเอกชนมากยิ่งขึ้น พร้อมทั้งจัดตั้งหน่วยงานที่เหมาะสมเพื่อตรวจสอบการปฏิบัติหน้าที่ของรัฐบาลท้องถิ่น เพื่อป้องกันและแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นจากระบบอุปถัมภ์ในพื้นที่