กฎหมายเกี่ยวกับการต่อต้านคอร์รัปชันถือเป็นหนึ่งในประเด็นสำคัญที่มักถูกหยิบยกขึ้นมาพูดคุยและแลกเปลี่ยนในวงสนทนาอยู่เสมอ โดยเฉพาะในประเด็นเกี่ยวกับนโยบายและการกำกับดูแลภาครัฐ
ซึ่งเรามักเห็นการถกเถียงเกี่ยวกับ “ข้อจำกัดของกฎหมาย” ไม่ว่าจะเป็นความไม่ครอบคลุมของบทบัญญัติที่ทำให้ไม่สามารถติดตาม ตรวจสอบ หรือเอาผิดผู้กระทำการคอร์รัปชันได้อย่างมีประสิทธิภาพ หรือแม้แต่การมี “ช่องว่างทางกฎหมาย” ที่เปิดโอกาสให้เกิดการคอร์รัปชันผ่านการใช้ดุลยพินิจของเจ้าหน้าที่ในทางมิชอบ เช่น การเรียกรับผลประโยชน์ หรือการเอื้อประโยชน์ให้กับพวกพ้อง
ขณะเดียวกัน เรามักพบข้อเสนอแนะจำนวนมากที่มุ่งไปสู่การแก้ไขหรือปรับปรุงกฎหมาย เพื่อยกระดับประสิทธิภาพของกลไกการต่อต้านคอร์รัปชันให้ดียิ่งขึ้น เช่น การเสนอให้พัฒนากฎหมายด้านข้อมูลเปิดภาครัฐ (Open Data) เพื่อเพิ่มความโปร่งใสและเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้าถึงข้อมูลการทำงานของรัฐได้มากขึ้น การปรับปรุงระเบียบหรือกระบวนการดำเนินโครงการของหน่วยงานภาครัฐให้เอื้อต่อการมีส่วนร่วมของประชาชน ทั้งในฐานะผู้ร่วมตัดสินใจหรือผู้สังเกตการณ์ เพื่อเสริมสร้างการตรวจสอบการทำงานของเจ้าหน้าที่อย่างมีประสิทธิภาพ ตลอดจนการผลักดันกฎหมายคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแส เพื่อให้ประชาชนสามารถร้องเรียนกรณีที่มีข้อสงสัยเกี่ยวกับการคอร์รัปชันได้อย่างปลอดภัย
อย่างไรก็ตาม แม้เราจะมีทั้ง “การวิเคราะห์ปัญหา” และ “ข้อเสนอเพื่อปรับปรุงกฎหมาย” อยู่ไม่น้อย แต่สิ่งที่ยังถูกกล่าวถึงค่อนข้างจำกัดคือ “กระบวนการประเมินความเสี่ยงของกฎหมายต่อการคอร์รัปชัน” กล่าวคือ เมื่อมีการระบุว่ากฎหมายฉบับหนึ่งมีความเสี่ยงต่อการคอร์รัปชัน คำถามสำคัญไม่ใช่เพียงว่ามีความเสี่ยงจริงหรือไม่ แต่ควรพิจารณาประเด็นที่ว่า ความเสี่ยงนั้นถูกประเมินอย่างไร เกิดขึ้นในขั้นตอนใดของกระบวนการ และมีระดับความรุนแรงมากน้อยเพียงใดร่วมด้วย
คำถามเหล่านี้อาจดูซับซ้อน และสร้างความสับสนให้กับประชาชนทั่วไปที่ไม่ได้มีความเชี่ยวชาญด้านกฎหมายหรือการประเมินความเสี่ยงเชิงนโยบาย แต่ในขณะเดียวกัน คำถามเหล่านี้ก็เป็นหัวใจสำคัญของการออกแบบกฎหมายให้มีประสิทธิภาพ เพราะหากไม่สามารถระบุและอธิบายความเสี่ยงได้อย่างชัดเจน การแก้ไขกฎหมายก็อาจไม่สามารถแก้ปัญหาได้ตรงจุด
เปลี่ยนกฎหมายเชิงรับสู่มาตรการป้องกันเชิงรุกด้วยเครื่องมือ “CRAT”
ในโอกาสนี้ KRAC จึงขอชวนผู้อ่านมาทำความรู้จักกับเครื่องมือสำคัญที่ช่วยทำให้ “ความเสี่ยงคอร์รัปชัน”สามารถมองเห็นและวิเคราะห์ได้อย่างเป็นระบบผ่านกรอบ “การประเมินและบำบัดความเสี่ยงคอร์รัปชัน (Corruption Risk Assessment and Treatment: CRAT)” ซึ่งเป็นหนึ่งในหัวข้อที่สอนโดย ผศ. ดร.พีรพัฒ โชคสุวัฒนสกุล คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ในหลักสูตรกฎหมายและมาตรการว่าด้วยการต่อต้านคอร์รัปชันและส่งเสริมธรรมาภิบาลเชิงปฏิบัติการ
โดยการประเมินและบำบัดความเสี่ยงคอร์รัปชัน (Corruption Risk Assessment and Treatment) หรือ CRAT เป็นกรอบแนวคิดที่ใช้ทั้งในกระบวนการจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย โดยมีรากฐานมาจากแนวคิดทางวิศวกรรมศาสตร์ที่เรียกว่า “การทดสอบแรงกระแทก” (Stress-test) ซึ่งใช้เพื่อทดสอบความทนทานของผลิตภัณฑ์ต่อความเสียหายที่อาจเกิดขึ้น เช่นเดียวกัน
CRAT ถูกนำมาใช้เพื่อ “ทดสอบกฎหมาย” ว่าในทางปฏิบัติแล้วมีจุดใดที่อาจเป็นช่องว่างที่นำไปสู่การคอร์รัปชันได้ โดย CRAT จะช่วยทำให้เรามองเห็น “จุดเสี่ยง” ของกฎหมายจากการทำความเข้าใจกลไกการคอร์รัปชันที่อาจเกิดขึ้น และออกแบบมาตรการป้องกันหรือบรรเทาความเสี่ยงได้อย่างเหมาะสมและคุ้มค่า มีขั้นตอนสำคัญ 9 ขั้นตอน ดังนี้
- การกำหนดขอบเขตและทำความเข้าใจกระบวนการ ด้วยการสร้างแผนผังกระบวนการ (Flowchart) เพื่อให้มองเห็นภาพรวมของกระบวนการทางกฎหมาย โดยระบุขั้นตอนสำคัญ ผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง กระบวนการตัดสินใจ และการใช้งานทรัพยากร
- การระบุจุดเสี่ยงคอร์รัปชัน ด้วยการวิเคราะห์แผนผังกระบวนการเพื่อหา “จุดเสี่ยง” เช่น การใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ การมีกฎระเบียบที่ไม่ชัดเจน หรือการขาดความโปร่งใส
- การวิเคราะห์กลไกการเกิดคอร์รัปชัน เพื่อทำความเข้าใจว่าในแต่ละจุดเสี่ยง มีกระบวนการเกิดคอร์รัปชันอย่างไรในทางปฏิบัติ
- การระบุผู้มีส่วนเกี่ยวข้องและแรงจูงใจ ด้วยการระบุผู้มีส่วนเกี่ยวข้องทั้งภายในและภายนอกหน่วยงาน รวมถึงแรงจูงใจที่อาจนำไปสู่การคอร์รัปชัน
- การประเมินความน่าจะเป็นและผลกระทบ โดยประเมินความน่าจะเป็นของการเกิดคอร์รัปชันจากแรงจูงใจ โอกาส และมาตรการกำกับควบคุมคอร์รัปชันที่มีอยู่ และผลกระทบที่เกิดขึ้น เช่น ความเสียหายทางการเงิน หรือผลกระทบต่อสาธารณะ เพื่อจัดลำดับความสำคัญของความเสี่ยง
- การระบุมาตรการควบคุมที่มีอยู่ จากการสำรวจกฎหมาย กฎระเบียบ หรือแนวปฏิบัติในการป้องกันหรือตรวจจับความเสี่ยงคอร์รัปชันที่มีอยู่ และประสิทธิภาพของการบังคับใช้ในทางปฏิบัติ
- การพัฒนามาตรการตอบโต้หรือบรรเทาความเสี่ยง จากการพิจารณาข้อมูลการประเมินความเสี่ยงคอร์รัปชันในขั้นตอนที่ 5 และการวิเคราะห์มาตรการควบคุมที่มีอยู่ในขั้นตอนที่ 6 โดยเน้นกรณีที่มีความเสี่ยงสูง คือ กรณีที่มีโอกาสเกิดคอร์รัปชันและมีผลกระทบสูง และให้ความสำคัญกับมาตรการด้าน “การป้องกัน” การเกิดคอร์รัปชัน
- การวิเคราะห์ความคุ้มค่าของมาตรการ คือ การประเมินต้นทุนและความเหมาะสมของมาตรการควบคุมความเสี่ยงที่พัฒนา เพื่อหลีกเลี่ยงมาตรการที่ซับซ้อนหรือมีต้นทุนสูงเกินความจำเป็นในการดำเนินการ
- การนำไปใช้และติดตามผล เป็นการนำผลการวิเคราะห์ CRAT ไปใช้ในกระบวนการออกกฎหมายหรือปรับปรุงกฎหมาย รวมถึงการติดตามประสิทธิผลของมาตรการ เพื่อประเมินความเสี่ยงคอร์รัปชันที่เปลี่ยนแปลงไป ซึ่งนำไปสู่การปรับปรุงมาตรการใหม่อีกครั้งให้เหมาะสมมากขึ้น
การนำกรอบ CRAT มาใช้ในการออกแบบหรือปรับปรุงกฎหมาย จึงเป็นการช่วยยกระดับการต่อต้านคอร์รัปชันจาก “การแก้ปัญหาเมื่อเกิดขึ้นแล้ว” ไปสู่ “การป้องกันเชิงรุก” ทำให้กฎหมายและการบริหารราชการเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ โปร่งใส และน่าเชื่อถือมากยิ่งขึ้น อีกทั้ง ยังช่วยให้มาตรการต่อต้านคอร์รัปชันมุ่งเป้าไปที่ปัญหาอย่างแท้จริง โดยไม่สร้างภาระที่ไม่จำเป็นต่อภาครัฐและประชาชน
KRAC ชวนทำความเข้าใจ CART เพื่อประเมินความเสี่ยงคอร์รัปชันในกฎหมาย
ในอีกด้านหนึ่ง สำหรับประชาชน การทำความเข้าใจเครื่องมือในการออกแบบและประเมินผลของกฎหมายอย่าง CRAT จะช่วยให้เราสามารถพิจารณาและประเมินข้อมูลที่ได้รับได้อย่างรอบด้านมากขึ้น จากการมองเห็นจุดเสี่ยง โอกาส และผลกระทบของการเกิดคอร์รัปชันได้อย่างชัดเจน
รวมถึงในกรณีที่มีโอกาสเข้าไปมีส่วนร่วม หรือเป็นผู้สังเกตการณ์ในกระบวนการจัดทำนโยบาย กฎหมาย กฎระเบียบ หรือการดำเนินงานของภาครัฐ ก็สามารถนำกรอบดังกล่าวมาใช้วิเคราะห์ช่องว่างและเสนอแนะแนวทางปรับปรุงได้อย่างมีเหตุผลและน่าเชื่อถือ
ข้อมูลความรู้ที่ KRAC ได้นำเสนอในบทความนี้เป็นส่วนหนึ่งของ หลักสูตร “กฎหมายและมาตรการว่าด้วยการต่อต้านคอร์รัปชันและส่งเสริมธรรมาภิบาลเชิงปฏิบัติการ (Anti-Corruption Law and Policy: A Practical Curriculum) ” ซึ่งได้รับการสนับสนุนการดำเนินงานจากสำนักงานการวิจัยแห่งชาติ และพัฒนาหลักสูตรร่วมกับศูนย์ความรู้เพื่อความร่วมมือในการต่อต้านคอร์รัปชันและส่งเสริมธรรมาภิบาลในระดับภูมิภาค คณะเศรษฐศาสตร์ และคณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) สถาบันเพื่อการยุติธรรมแห่งประเทศไทย (องค์การมหาชน) และ HAND Social Enterprise
โดยสิ่งที่จะได้เรียนรู้ใน บทที่ 5 “การประเมินและบำบัดความเสี่ยงคอร์รัปชัน (CRAT) ในกระบวนการจัดทำร่างกฎหมายและประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย” โดย ผศ. ดร.พีรพัฒ โชคสุวัฒนสกุล อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ จุฬาฯ ประกอบด้วย กระบวนการออกแบบ RIA เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการกำกับดูแลความเสี่ยงของการทุจริต และ 9 ขั้นตอนการใช้กรอบ CRAT ในการสร้างภูมิคุ้มกันทุจริต เพื่อช่วยให้การทำงานต่อต้านทุจริตจากเชิงรับเปลี่ยนเป็นการป้องกันเชิงรุก และช่วยสร้างระบบบริหารราชการที่มีประสิทธิภาพ
บทเรียนนี้จะช่วยให้เห็นภาพจริงของกระบวนการออกแบบวิธีประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายต้านทุจริต และเข้าใจกระบวนการประเมินและทดสอบกฎหมายเพื่อให้เกิดประสิทธิผลในทางปฏิบัติ ตลอดจนเรียนรู้วิธีใช้เครื่องมือ RIA และ CRAT เพื่อสร้างระบบราชการที่มีประสิทธิภาพ และน่าเชื่อถือมากขึ้น
หากสนใจศึกษาเพิ่มเติม สามารถสมัครเข้าเรียนออนไลน์ได้ฟรีผ่าน Chula Lifelong Learning (www.lifelong.chula.ac.th) หรือกดสมัครที่ลิงก์ด้านล่าง
หัวข้อ
KRAC Insights I การประเมินความเสี่ยงการคอร์รัปชันในกฎหมาย
กฎหมายต่อต้านคอร์รัปชันที่เรามี ดีพอแล้วหรือไม่? หรือยังมีช่องว่างที่เราอาจมองไม่เห็น…KRAC ชวนทำความรู้จัก CRAT เครื่องมือประเมินความเสี่ยงคอร์รัปชันของกฎหมาย ภายใต้หลักสูตรกฎหมายและมาตรการว่าด้วยการต่อต้านคอร์รัปชันชิงปฏิบัติการ
KRAC Extract | ถ้าคนตัดสินไม่เป็นกลาง ความยุติธรรมก็ไม่เป็นธรรม: บทเรียนจากกระบวนการคัดเลือกผู้พิพากษา
KRAC Extract ชวนสำรวจ จุดเริ่มต้นของความยุติธรรมผ่านกระบวนการคัดเลือกผู้พิพากษา แล้วจะออกแบบระบบ อย่างไรให้ศาลเป็นอิสระ แต่ยังตรวจสอบได้?
KRAC Insights I หนทางสู่สังคมไทยไร้คอร์รัปชัน: ออกแบบระบบให้โกงยาก โปร่งใส และทำดีได้ง่าย
หนทางสู่สังคมไทยไร้คอร์รัปชัน คือเปลี่ยนจาก “ไล่จับคนผิด” มาออกแบบระบบที่โกงยากตั้งแต่ต้น (Integrity by Design) และยืนบนหลักนิติธรรมที่ไม่เลือกปฏิบัติ ควบคู่กับการเปิดข้อมูลภาครัฐให้เชื่อมโยง ใช้งานง่าย และตรวจสอบย้อนหลังได้
