เมื่อประเทศหนึ่งประสบปัญหาเศรษฐกิจจนต้องขอความช่วยเหลือทางการเงินจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF)
ทั้งสองสถาบันมักกำหนดให้ประเทศผู้รับความช่วยเหลือต้องปรับปรุงนโยบายหรือกฎหมายบางประการตามข้อตกลง โดยในช่วงหลายปีที่ผ่านมา IMF และธนาคารโลกได้ให้ความสำคัญกับการกำหนดเงื่อนไขด้านการต่อต้านการเงินผิดกฎหมายมากขึ้น โดยเฉพาะมาตรการป้องกันการฟอกเงิน การตรวจสอบธุรกรรมทางการเงิน และการเปิดเผยข้อมูลผู้รับผลประโยชน์ที่แท้จริงของบริษัท เพื่อยกระดับความโปร่งใสและลดความเสี่ยงจากการใช้ระบบการเงินเป็นช่องทางกระทำผิด
แต่หากประเทศหนึ่งสามารถดำเนินมาตรการได้ครบตามเงื่อนไขแล้ว จะถือว่าประเทศนั้นแก้ปัญหาการฟอกเงินได้สำเร็จด้วยหรือไม่ และการใช้เงินช่วยเหลือเป็นแรงจูงใจสามารถสร้างการเปลี่ยนแปลงได้จริงเพียงใด
KRAC Extract ชวนเจาะลึกประเด็นเหล่านี้ในรายงาน The effectiveness of illicit-finance related conditionality in IMF and World Bank arrangements โดย Jamie Bergin (2024) ซึ่งศึกษาประสิทธิผลของเงื่อนไขด้านการเงินผิดกฎหมายที่ IMF และธนาคารโลกกำหนดให้ประเทศผู้รับความช่วยเหลือดำเนินการ พร้อมวิเคราะห์ข้อจำกัดและบทเรียนจากกรณีศึกษาต่าง ๆ
เงื่อนไขเงินกู้ช่วยเร่งการปฏิรูปกฎหมายและมาตรการต่อต้านการฟอกเงิน
การกำหนดเงื่อนไขประกอบความช่วยเหลือทางการเงิน หรือ Conditionality เป็นกลไกที่ IMF และธนาคารโลกใช้เพื่อให้ประเทศผู้รับความช่วยเหลือดำเนินการตามข้อตกลง โดยอาจกำหนดให้ต้องปฏิรูปกฎหมายก่อนรับเงิน หรือดำเนินมาตรการบางอย่างให้สำเร็จเพื่อเบิกจ่ายเงินในงวดต่อไป
ในด้านการต่อต้านการเงินผิดกฎหมาย IMF และธนาคารโลกได้กำหนดเงื่อนไขให้ประเทศผู้รับความช่วยเหลือดำเนินมาตรการต่าง ๆ เช่น การปรับปรุงกฎหมายป้องกันการฟอกเงิน การพัฒนาระบบตรวจสอบธุรกรรมทางการเงิน และการเปิดเผยข้อมูลผู้รับผลประโยชน์ที่แท้จริง (Beneficial Ownership: BO) ของบริษัท เพื่อให้สามารถตรวจสอบได้ว่าใครเป็นเจ้าของหรือมีอำนาจควบคุมกิจการอย่างแท้จริง
มาตรการเหล่านี้ส่วนหนึ่งอ้างอิงจากมาตรฐานของคณะทำงานเฉพาะกิจเพื่อดำเนินมาตรการทางการเงิน (Financial Action Task Force: FATF) ซึ่งเป็นองค์กรที่กำหนดมาตรฐานสากลด้านการต่อต้านการฟอกเงิน โดยประเทศที่มีข้อบกพร่องสำคัญในการปฏิบัติตามมาตรฐานอาจถูก FATF จัดให้อยู่ในบัญชีเฝ้าระวัง หรือ Grey List ซึ่งอาจกระทบต่อความเชื่อมั่นและการทำธุรกรรมทางการเงินระหว่างประเทศ
ผ่านเกณฑ์ทางเทคนิค ยังไม่เท่ากับบังคับใช้ได้จริง
ทั้งนี้ การที่ FATF จัดประเทศที่มีข้อบกพร่องด้านการป้องกันการฟอกเงินให้อยู่ในบัญชีเฝ้าระวัง ประกอบกับเงื่อนไขที่ IMF และธนาคารโลกกำหนด ยังมีส่วนกระตุ้นให้รัฐบาลเร่งปรับปรุงกฎหมายและมาตรการป้องกันการฟอกเงินให้เป็นไปตามมาตรฐานสากล
อย่างไรก็ตาม แม้หลายประเทศจะสามารถปรับปรุงกฎหมายและมาตรการป้องกันการฟอกเงินได้ตามมาตรฐานสากล แต่ก็ยังไม่สามารถรับประกันได้ว่ามาตรการเหล่านั้นจะช่วยแก้ปัญหาการฟอกเงินได้จริง เพราะการปฏิบัติตามมาตรฐานเชิงเทคนิค (Technical Compliance) เช่น การออกกฎหมายหรือจัดตั้งหน่วยงานกำกับดูแล ยังต้องอาศัยการบังคับใช้กฎหมายอย่างมีประสิทธิภาพ (Effective Implementation) ทั้งการตรวจสอบธุรกรรม การสืบสวน และการดำเนินคดีกับผู้กระทำผิด จึงจะสามารถป้องกันและปราบปรามการฟอกเงินได้อย่างเป็นรูปธรรม
ตัวอย่างเช่น ประเทศหนึ่งอาจปรับปรุงกฎหมายป้องกันการฟอกเงินได้ครบตามเงื่อนไข แต่หากหน่วยงานที่รับผิดชอบยังขาดบุคลากร งบประมาณ หรือความเป็นอิสระในการทำงาน ก็อาจไม่สามารถบังคับใช้กฎหมายเพื่อป้องกันและปราบปรามการฟอกเงินได้อย่างมีประสิทธิภาพ
บทเรียนจากหลายประเทศชี้ว่า ความพร้อมของระบบภายในคือเงื่อนไขสำคัญ
ข้อมูลจากรายงานชี้ว่า IMF และธนาคารโลกมักให้ความสำคัญกับการปรับปรุงกฎหมายหรือการจัดทำแผนปฏิบัติการ เพราะสามารถตรวจสอบได้ว่าประเทศผู้รับความช่วยเหลือดำเนินการตามข้อตกลงแล้วหรือยัง ทว่าการมีกฎหมายหรือแผนปฏิบัติการเพียงอย่างเดียวยังไม่เพียงพอต่อการแก้ปัญหาการฟอกเงิน เนื่องจากการพัฒนาระบบสืบสวนและดำเนินคดีให้มีประสิทธิภาพต้องอาศัยเวลา บุคลากร และงบประมาณอย่างต่อเนื่อง
กรณีของปากีสถานสะท้อนข้อจำกัดดังกล่าวได้อย่างชัดเจน หลังถูก FATF ขึ้น Grey List ในปี 2018 และเข้าร่วมโครงการความช่วยเหลือของ IMF ในปี 2019 ระหว่างปี 2020–2022 ปากีสถานสามารถปรับปรุงกฎหมายและมาตรการป้องกันการฟอกเงินให้สอดคล้องกับมาตรฐานสากลได้มากขึ้น จากเดิมที่ปฏิบัติตามเกณฑ์ของ FATF ได้ 41% เพิ่มเป็น 72% ก่อนที่ FATF จะถอดปากีสถานออกจากบัญชีเฝ้าระวัง (Grey List) ในเดือนตุลาคม 2022
อย่างไรก็ตาม แม้ปากีสถานจะปรับปรุงกฎหมายและมาตรการต่าง ๆ จนผ่านเกณฑ์ของ FATF ได้มากขึ้น แต่การบังคับใช้กฎหมายยังมีปัญหา โดยเฉพาะการสืบสวนและดำเนินคดีฟอกเงิน รวมถึงรายงานธุรกรรมต้องสงสัยที่ยังมีคุณภาพไม่เพียงพอต่อการนำไปใช้ตรวจสอบและติดตามผู้กระทำผิด กรณีนี้จึงสะท้อนให้เห็นว่า แม้ประเทศจะสามารถปฏิบัติตามมาตรฐานสากลได้ดีขึ้น แต่ก็ยังต้องพัฒนาการบังคับใช้กฎหมายให้มีประสิทธิภาพควบคู่กันไป
ส่วนปานามา หลังการเปิดเผยเอกสาร Panama Papers ในปี 2016 ซึ่งทำให้เห็นความเสี่ยงจากการใช้บริษัทปกปิดทรัพย์สินและธุรกรรมผิดกฎหมาย IMF และธนาคารโลกได้สนับสนุนการปฏิรูปด้านการฟอกเงินและการแลกเปลี่ยนข้อมูลภาษี จนปานามาออกจาก Grey List ได้ในปี 2023 แต่ปานามาก็ยังมีปัญหาที่ต้องแก้ไขอื่น ๆ ทั้งเรื่องคอร์รัปชัน ความเป็นอิสระของกระบวนการยุติธรรม และการเปิดเผยข้อมูลเจ้าของบริษัท ซึ่งล้วนมีความสำคัญต่อการป้องกันการใช้ระบบการเงินเพื่อกระทำผิด
อีกกรณีศึกษาสำคัญ คือ ในช่วงการแพร่ระบาดของโควิด-19 IMF ได้กำหนดให้หลายประเทศเปิดเผยข้อมูลผู้รับผลประโยชน์ที่แท้จริง (BO) ของบริษัทที่ได้รับสัญญาจัดซื้อจัดจ้างจากภาครัฐ เพื่อให้สามารถตรวจสอบได้ว่าใครอยู่เบื้องหลังบริษัท และช่วยลดความเสี่ยงจากการทุจริตในการใช้งบประมาณ แม้หลายประเทศจะเริ่มพัฒนาระบบเปิดเผยข้อมูลตามข้อกำหนด แต่ในทางปฏิบัติยังพบข้อจำกัด เช่น อัฟกานิสถานที่เผยแพร่ข้อมูลในรูปแบบเอกสารสแกน ทำให้ค้นหาและนำข้อมูลไปวิเคราะห์ต่อได้ยาก ส่วนคีร์กีซสถานแม้จะพัฒนาระบบเปิดเผยข้อมูลออนไลน์แล้ว แต่กลับมีงบประมาณไม่เพียงพอสำหรับจ้างบุคลากรมาดูแลและพัฒนาระบบอย่างต่อเนื่อง
การปฏิรูปต้องติดตามผลระยะยาว และมองเงื่อนไขนโยบายทั้งระบบ
กรณีศึกษาต่าง ๆ ข้างต้นแสดงให้เห็นว่า เงื่อนไขที่ IMF และธนาคารโลกกำหนดมีส่วนกระตุ้นให้ประเทศต่าง ๆ เร่งปรับปรุงกฎหมายและมาตรการป้องกันการฟอกเงิน อย่างไรก็ตาม การแก้ไขปัญหาให้ได้ผลในระยะยาวยังขึ้นอยู่กับความพร้อมของหน่วยงานที่รับผิดชอบและการบังคับใช้กฎหมายอย่างจริงจัง
ดังนั้น การติดตามผลในระยะยาวจึงเป็นสิ่งสำคัญ โดยควรให้ความสนใจกับประสิทธิภาพในการบังคับใช้กฎหมายและการตรวจสอบธุรกรรมที่อาจเกี่ยวข้องกับการฟอกเงิน พร้อมทั้งสนับสนุนงบประมาณ บุคลากร และเทคโนโลยีให้เพียงพอต่อการดำเนินงาน นอกจากนี้ IMF และธนาคารโลกควรคำนึงถึงข้อจำกัดและความพร้อมของแต่ละประเทศในการกำหนดเงื่อนไข เพื่อให้ประเทศผู้รับความช่วยเหลือสามารถนำมาตรการต่าง ๆ ไปปฏิบัติได้จริง
อีกประเด็นที่ควรพิจารณาคือ ผลกระทบจากเงื่อนไขทางเศรษฐกิจอื่น ๆ ที่ IMF และธนาคารโลกกำหนดให้ประเทศผู้รับความช่วยเหลือดำเนินการ เนื่องจากรายงานพบว่า แม้มาตรการต่อต้านการฟอกเงินจะช่วยลดการเคลื่อนย้ายเงินทุนออกนอกประเทศได้ แต่นโยบายเศรษฐกิจบางประเภทที่กำหนดควบคู่กันอาจกลับส่งผลให้เงินทุนไหลออกเพิ่มขึ้น จึงจำเป็นต้องพิจารณาว่าเงื่อนไขแต่ละด้านส่งผลต่อกันอย่างไร เพื่อป้องกันไม่ให้นโยบายหนึ่งลดทอนประสิทธิผลของอีกนโยบายหนึ่ง
ท้ายที่สุด การกำหนดเงื่อนไขของ IMF และธนาคารโลกมีส่วนช่วยให้หลายประเทศเร่งปรับปรุงกฎหมายและมาตรการป้องกันการฟอกเงินให้สอดคล้องกับมาตรฐานสากลมากขึ้น แต่การปฏิรูปเหล่านี้จะเกิดผลได้จริงก็ต่อเมื่อหน่วยงานที่เกี่ยวข้องสามารถนำกฎหมายไปบังคับใช้ได้อย่างมีประสิทธิภาพ ทั้งการตรวจสอบธุรกรรมทางการเงิน การสืบสวนดำเนินคดี และการติดตามทรัพย์สินที่เกี่ยวข้องกับการกระทำผิด
ดังนั้น แม้ประเทศต่าง ๆ จะดำเนินการได้ครบตามเงื่อนไขที่กำหนดไว้ ก็ยังต้องติดตามต่อไปว่ามาตรการเหล่านั้นช่วยป้องกันและปราบปรามการฟอกเงินได้มากน้อยเพียงใด เพราะการผ่านเกณฑ์ประเมินเพียงอย่างเดียวยังไม่อาจยืนยันได้ว่าปัญหาการฟอกเงินได้รับการแก้ไขอย่างแท้จริง!
คอลัมน์ “KRAC Extract” สกัดองค์ความรู้ที่จับต้องได้ผ่านการศึกษาสถานการณ์คอร์รัปชันโลกที่จะพาคุณไปสำรวจสถานการณ์คอร์รัปชันในระดับสากล เจาะลึกรายงานจากแหล่งข้อมูลนานาชาติ และวิเคราะห์ประเด็น Hot ที่โลกกำลังจับตา เพราะคอร์รัปชันไม่ใช่เรื่องไกลตัว และการเรียนรู้บทเรียนจากต่างประเทศคือหนึ่งในกุญแจสู่การเปลี่ยนแปลงที่ยั่งยืน
เรียบเรียงโดย ธนากาญจน์ กันทอง
ฝ่ายสื่อสารองค์ความรู้
หัวข้อ
KRAC Extract | ผ่านเกณฑ์ แต่ไม่ผ่านโกง? ถอดบทเรียนเงื่อนไขเงินกู้กับการปราบฟอกเงินของ IMF และธนาคารโลก
เงื่อนไขเงินกู้ของ IMF และธนาคารโลกช่วยผลักดันหลายประเทศให้เร่งปรับกฎหมายและมาตรการต่อต้านการฟอกเงิน แต่การผ่านเกณฑ์สากลยังไม่อาจยืนยันได้ว่าปัญหาถูกแก้ไขจริง บทความนี้ชวนดูบทเรียนจากหลายประเทศว่าอะไรทำให้การปฏิรูปเกิดผลในทางปฏิบัติ
KRAC Insights I เมื่อ AI กลายเป็นเครื่องมือของคนโกง ธุรกิจต้องรับมือความเสี่ยงไซเบอร์อย่างไร?
เมื่อธุรกิจพึ่งพาระบบดิจิทัลและ AI มากขึ้น ความเสี่ยงทุจริตก็ซับซ้อนขึ้นตามไปด้วย บทความนี้ชวนดูแนวทางที่ธุรกิจควรปรับระบบตรวจสอบ คู่ค้า และกระบวนการทำงาน เพื่อรับมือความเสี่ยงได้อย่างมีประสิทธิภาพ
KRAC Insights I ใครคือเจ้าของตัวจริง? เปิดข้อมูลผู้รับประโยชน์ที่แท้จริง ปิดทางฟอกเงินและคอร์รัปชัน
ใครคือเจ้าของตัวจริงของบริษัทที่รับงานจากรัฐ ถือครองทรัพยากร หรือมีอำนาจควบคุมกิจการ? บทความนี้ชวนทำความเข้าใจข้อมูลผู้รับประโยชน์ที่แท้จริงและบทบาทของการเปิดเผย ตรวจสอบ และเชื่อมโยงข้อมูล เพื่อปิดช่องว่างที่ถูกใช้ซ่อนทรัพย์สิน ฟอกเงิน และปกปิดความเชื่อมโยงทางผลประโยชน์
