การกระจายอำนาจ และคอร์รัปชัน: กรณีศึกษาการเผาป่าในเกาะสุมาตรา ประเทศอินโดนีเซีย

หลายฝ่ายที่เกี่ยวข้องเชื่อว่า การเผาพื้นที่แบบผิดกฎหมายในเขตพื้นที่ประเทศอินโดนีเซียเป็นต้นเหตุสำคัญของปัญหามลพิษจากหมอกควันข้ามแดนในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ซึ่งปัญหามลพิษจากหมอกควันข้ามแดนเป็นสถานการณ์ที่เกิดขึ้นอย่างต่อเนื่องและมีระดับความรุนแรงที่แตกต่างกันในแต่ละปี

สถานการณ์ดังกล่าวส่วนหนึ่งเกิดขึ้นจากการตัดไม้ทำลายป่า และเผาป่าไม้ในบริเวณพื้นที่ขนาดกลางจนกระทั่งถึงขนาดใหญ่ เพื่อเป็นการถางพื้นที่เตรียมที่ดินในการเพาะปลูกพืชทางการเกษตรที่สำคัญอย่างยิ่งคือ ปาล์มน้ำมัน ซึ่งพื้นที่ที่ถูกเผาบางส่วน ถูกเผาโดยชาวนาหรือชาวสวนที่อาศัยอยู่ในพื้นที่ แต่ในขณะเดียวกันบางพื้นที่ที่ถูกเผาเป็นบริเวณกว้างอยู่ในเขตพื้นที่ของบริษัทที่ทำอุตสาหกรรมทางการเกษตรขนาดใหญ่ ซึ่งเป็นการเผาพื้นที่แบบผิดกฎหมาย

งานวิจัยเรื่องนี้จึงมุ่งศึกษาต้นเหตุของปัญหาหมอกควันข้ามแดนดังกล่าว โดยวิเคราะห์ผ่านทฤษฎีระบบอุปถัมภ์ เพื่ออธิบายถึงต้นเหตุของปัญหาและแนวทางการแก้ไขปัญหาหมอกควันของรัฐบาลอินโดนีเซียที่ผ่านมาจากอดีตจนถึงปัจจุบัน เพื่อให้ข้อเสนอแนะต่อนโยบายของประเทศไทยและประเทศในภูมิภาคอาเซียนต่อการแก้ไขปัญหาไฟป่าและหมอกควันข้ามแดนในภูมิภาคอย่างเป็นรูปธรรมต่อไป

สรุปประเด็นจากงานวิจัย

• ผลการศึกษา พบว่า ปัญหาการเผาป่าในประเทศอินโดนีเซีย แบ่งออกเป็น 3 สาเหตุสำคัญ ได้เเก่ (1) เกิดขึ้นจากธรรมชาติ (2) เกิดขึ้นจากการเผาเพื่อเปิดที่ทำกินของชาวบ้าน และ (3) เกิดขึ้นจากบริษัทเอกชน หรือกลุ่มจัดตั้ง (organized group) ซึ่งมีความสำคัญอย่างมากต่อการเกิดไฟป่าและปัญหาหมอกควันในประเทศอินโดนีเซีย เนื่องจากเป็นการจ้างชาวบ้านให้เข้าไปเผาพื้นที่ป่า เพื่อขยายพื้นที่ทางการเกษตรของบริษัทเอกชนที่ลงทุนอุตสาหกรรมในพื้นที่ โดยปัจจัยหนึ่งที่ส่งผลให้บริษัทเอกชนรอดพ้นจากความผิดในกรณีการเผาป่าอยู่บ่อยครั้ง เนื่องจากความสัมพันธ์ในรูปแบบของระบบอุปถัมภ์ (patronage system) ที่เกิดขึ้นในพื้นที่ระหว่างบริษัทเอกชน และหน่วยงานของรัฐในพื้นที่ที่เอื้อประโยชน์ต่อบริษัทจำนวนมาก เช่น การให้สัมปทานในการลงทุนกับบริษัทเอกชน การให้การสนับสนุนในการดำเนินธุรกิจ และการให้ความช่วยเหลือในด้านกฎหมาย เป็นต้น
• ผลการศึกษา พบว่ารัฐบาลอินโดนีเซียทั้งระดับชาติและระดับท้องถิ่นต่างมีผลประโยชน์ทับซ้อน และมีความสัมพันธ์อันใกล้ชิดกับบริษัทปาล์มน้ำมันในพื้นที่ ยกตัวอย่างเช่น เป็นที่ปรึกษาของบริษัท เป็นผู้บริหารของบริษัท หรือมีหุ้นส่วนอยู่ในบริษัทเหล่านั้น ดังนั้น ความพยายามในการผลักดันกฎหมายต่าง ๆ ภายในประเทศอินโดนีเซีย เพื่อแก้ไขปัญหาหมอกควัน จึงไม่ค่อยประสบความสำเร็จมากนัก เนื่องจากความสัมพันธ์ในรูปแบบระบบอุปถัมภ์ระหว่างรัฐบาลกลาง หรือรัฐบาลท้องถิ่นกับบริษัทเอกชนที่ผลิตปาล์มน้ำมัน ส่งผลให้เกิดการแทรกแซงทางนโยบายและกฎหมายต่าง ๆ จึงทำให้กระบวนการและข้อกฎหมายไม่ถูกนำไปบังคับใช้ได้อย่างเต็มที่
• ผลการศึกษา พบว่าอุปสรรคสำคัญต่อการป้องกันและแก้ไขปัญหาไฟป่าและหมอกควันข้ามแดน มี 6 ข้อ ได้แก่ (1) ความสัมพันธ์ในรูปแบบของระบบอุปถัมภ์ที่เกิดขึ้นระหว่างภาครัฐและบริษัทเอกชนที่เข้าไปลงทุนในอุตสาหกรรมปาล์มน้ำมัน (2) ความอ่อนแอของการบังคับใช้กฎหมายอย่างจริงจัง  (3) การให้สัมปทานต่อเนื่องและทับซ้อนโดยรัฐบาลท้องถิ่นแก่บริษัทในพื้นที่  (4) การขาดข้อมูลแผนที่ที่สามารถใช้งานร่วมกันระหว่างหน่วยงานเพื่อการตรวจสอบ (5) ความขัดแย้งที่เกิดขึ้นระหว่างหน่วยงานที่รับผิดชอบ และ (6) การขาดความรู้ของชาวบ้าน ซึ่งยังไม่เข้าใจถึงปัญหาสิ่งแวดล้อมอันเกิดจากการเผาป่า
• คณะผู้วิจัยได้จัดทำข้อเสนอเเนะด้านนโยบายเพื่อป้องกันมลพิษจากหมอกควันในประเทศไทย รวมถึงการผลักดันให้มีบทลงโทษในแผนงานความร่วมมืออาเซียนเกี่ยวกับมลพิษจากหมอกควันข้ามแดน โดยรัฐบาลไทยควรสนับสนุนการพัฒนาบทลงโทษสำหรับประเทศหรือหน่วยงานที่ไม่ปฏิบัติตามแผนงาน เพื่อป้องกันผลเสียต่อภูมิภาค นอกจากนี้ยังควรส่งเสริมความร่วมมือจากประเทศคู่เจรจาและขยายการสนับสนุนไปยังเวทีอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องกับความมั่นคงในภูมิภาค รวมถึงสนับสนุนให้บริษัทเอกชนด้านอุตสาหกรรมปาล์มน้ำมันได้รับการรับรองมาตรฐานการผลิตอย่างยั่งยืน (RSPO) เพื่อสร้างความโปร่งใสและรับผิดชอบต่อสิ่งแวดล้อม