การวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมาย (Regulatory Impact Analysis)

งานวิจัยเรื่องนี้ มุ่งศึกษาวัตถุประสงค์ แนวคิด และความเป็นมาของหลักเกณฑ์การวิเคราะห์ผลกระทบของกฎหมาย (Regulatory Impact Assessment) ของกลุ่มประเทศสมาชิกองค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (Organisation for Economic Co-operation and Development: OECD) รวมทั้งศึกษาแนวปฏิบัติในการนำมาใช้ในการพัฒนากฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการกำกับควบคุมกิจกรรมทางเศรษฐกิจ โดยเน้นระเบียบวิธีการประเมินผลกระทบ ซึ่งสามารคำนวณต้นทุนและผลประโยชน์ในเชิงเศรษฐกิจที่แปลงเป็นตัวเลขได้ และการคำนวณต้นทุนและผลประโยชน์ของผลกระทบในเชิงสังคมด้วย เช่น การคำนวณผลกระทบด้านสุขภาพของมาตรการของภาครัฐ เช่น การก่อตั้งโรงไฟฟ้าพลังงานถ่านหิน เป็นต้น

โดยการประเมินผลกระทบของกฎหมาย (Regulatory Impact Assessment) เป็นกระบวนการที่ใช้ในการตรวจสอบและประเมินผลกระทบที่คาดว่าจะเกิดขึ้นจากการออกกฎหมาย ซึ่งการประเมินผลกระทบของกฎหมาย มีเป้าประสงค์หลัก 2 ประการ คือ (1) เพื่อพัฒนากระบวนการในการกำหนดกฎกติกาในการกำกับดูแลของภาครัฐ และ (2) เพื่อปรับปรุงคุณภาพของกฎระเบียบของภาครัฐให้มีคุณภาพ อันจะนำไปสู่การเปิดโอกาสให้ผู้ที่มีส่วนได้ส่วนเสีย มีส่วนร่วมในการแสดงความคิดเห็น และแลกเปลี่ยนข้อมูลกับหน่วยงานภาครัฐที่จัดทำกฎหมายขึ้นมา ตลอดจนผลกระทบที่คาดว่าจะเกิดขึ้น จึงทำให้กระบวนการนี้มีความโปร่งใสและรอบคอบมากขึ้น

ด้วยเหตุนี้ การออกแบบกระบวนการในการจัดทำการประเมินผลกระทบทางกฎหมาย (Regulatory Impact Assessment) ให้ถูกต้อง จึงมีความสำคัญมากต่อการเป็นเครื่องมือที่ช่วยพัฒนาคุณภาพของกฎหมายอย่างแท้จริง 

สรุปประเด็นจากงานวิจัย

• ผลการศึกษาประสบการณ์การประเมินผลกระทบของกฎหมาย (Regulatory Impact Assessment) มาใช้ในประเทศที่ได้รับความสำเร็จในการปฏิรูปกระบวนการขั้นตอนในการออกกฎหมาย พบว่ามีปัจจัยที่สนับสนุนการดำเนินงาน คือ การกำหนดเป็นนโยบายระดับประเทศ โดยพ่วงการประเมินผลกระทบของกฎหมายเข้ากับโครงการปฏิรูปเศรษฐกิจสังคม หรือส่วนราชการระดับประเทศที่ได้รับการผลักดันโดยรัฐบาล อย่างไรก็ตาม การประเมินผลกระทบของกฎหมาย (Regulatory Impact Assessment) เป็นเครื่องมือที่ต้องการข้อมูล และความเชี่ยวชาญในการนำมาใช้อย่างมีประสิทธิภาพ ซึ่งประเทศกำลังพัฒนา อาจยังไม่มีความพร้อม ดังนั้น จึงควรมีการเตรียมพร้อมด้านข้อมูล การฝึกอบรมเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้อง และการวางระบบการตรวจสอบและติดตามกระบวนการจัดทำการประเมินผลกระทบของกฎหมาย (Regulatory Impact Assessment) ตั้งเเต่เนิ่น ๆ  

• ผลจากการศึกษา พบว่า แม้ว่าในส่วนของการประเมินผลกระทบของกฎหมาย (Regulatory Impact Assessment) จะมีเกณฑ์ที่เป็นมาตรฐานสากล แต่คุณภาพของรายงานที่ประเทศไทยจัดทำขึ้นในทางปฏิบัติ ยังไม่เป็นไปตามมาตรฐานสากล อันมาจากเหตุผล เช่น การจัดทำรายงานผลกระทบของกฎหมายในประเทศไทย มีเฉพาะในขั้นตอนที่มีร่างกฎหมายออกมาแล้ว และจำกัดเฉพาะกฎหมายที่เป็นพระราชบัญญัติเท่านั้น ทำให้มีกรอบการบังคับใช้ที่จำกัดมาก เนื่องจากกฎระเบียบที่มีผลกระทบต่อธุรกิจ หรือประชาชนส่วนมากจะเป็นกฎหมายรองมากกว่า ประกอบกับยังขาดคู่มือการประเมินผลกระทบของกฎหมาย ซึ่งกำหนดรายละเอียดในการจัดทำรายงานการประเมิน เช่น แบบฟอร์มสำเร็จรูปในการประเมินผลกระทบที่เป็นไปตามมาตรฐาน รวมถึงยังขาดกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย และขาดหน่วยงานที่ตรวจสอบคุณภาพของรายงาน ซึ่งเป็นองค์ประกอบสำคัญของการจัดทำรายงานผลการประเมินกฎหมายที่ดีตามมาตรฐานสากล

• คณะผู้วิจัย ได้จัดทำข้อเสนอเเนะต่อการปรับปรุงระบบการประเมินผลกระทบของกฎหมาย (Regulatory Impact Assessment) สำหรับประเทศไทย สรุปได้ ดังนี้ 

1. 1. ข้อเสนอแนะที่เกี่ยวกับกระบวนการประเมินผลกระทบของกฎหมาย : ปัจจัยสำคัญที่สุด คือต้องทำในช่วงระยะเวลาที่ถูกต้อง มีวิธีการในการรับฟังความคิดเห็นจากผู้มีส่วนได้ส่วนเสียที่เหมาะสม และมีการประสานงานใกล้ชิดกับภาคเอกชน
   2. ข้อเสนอแนะเกี่ยวกับเนื้อหาสาระของกฎหมาย : เนื่องจากประเทศไทยยังไม่มีประสบการณ์ในการประเมินผลกระทบของกฎหมายเท่าใดนัก จึงควรที่จะจำกัดกรอบในการประเมินเฉพาะสำหรับกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติ และควรมีการปรับแก้กฎหมายร่วมด้วย
   3. ข้อเสนอแนะเกี่ยวกับยุทธศาสตร์ในการผลักดันให้เกิดการปฏิรูประบบการประเมินผลกระทบของกฎหมาย : ควรให้ความสำคัญกับองค์ประกอบ 3 ด้าน ได้เเก่ (1) การพัฒนา หรือปรับปรุงระบบการประเมินผลกระทบของกฎหมายให้เป็นส่วนหนึ่งของการปฏิรูปประเทศ (2) การพัฒนาระบบการประเมินผลกระทบของกฎหมายที่มีเป้าหมายที่ชัดเจนตรวจสอบได้ และ (3) มีหน่วยงานที่รับผิดชอบในการติดตามและตรวจสอบการประเมินผลกระทบของกฎหมายโดยเฉพาะ ที่สำคัญหน่วยงานจะต้องมีความเป็นอิสระจากฝ่ายบริหาร และส่วนราชการ รวมทั้งเป็นหน่วยงานที่ได้รับความไว้วางใจจากสาธารณชนว่ามีความเป็นมืออาชีพด้วย