ลงมือสู้โกง : หน้าที่ซ่อนเร้นกับโอกาสในการเกิดคอร์รัปชัน

ตุลาคม เดือนแห่งการรำลึกเหตุการณ์ทางประวัติศาสตร์ไม่ว่าจะเป็น 14 ตุลาคม 2516 วันมหาวิปโยค หรือ 6 ตุลาคม 2519 วันสังหารหมู่ที่มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ การนองเลือดของประเทศไทย ที่เกิดจากความขัดแย้งของอุดมคติทางการเมืองแต่เหมือนว่าในปีนี้การรำลึกเหตุการณ์ 6 และ 14 ตุลา จะเป็นที่สนใจอย่างมาก มีหลายหน่วยงานเข้าร่วม โดยมีบรรยากาศของความขัดแย้งระหว่างกลุ่มเยาวชนและผู้มีอำนาจเป็นฉากหลัง

เราเห็นเหตุการณ์เหล่านี้เกิดขึ้นจากความขัดแย้งกันระหว่างกลุ่มคน 2 กลุ่ม  กลุ่มหนึ่งเป็นฝ่ายผู้มีอำนาจ อีกกลุ่มเป็นฝ่ายผู้สูญเสียผลประโยชน์ไม่ทางใดก็ทางหนึ่ง ในเหตุการณ์ 14 ตุลา ถือเป็นผลผลิตของการปกครองระบบเผด็จการ ที่นำมาซึ่งการเรียกร้องประชาธิปไตยเพื่อหวังให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการเรียกร้องผลประโยชน์ใดๆ มากขึ้น การเมืองในยุคสมัยนั้นเป็นการสืบทอดอำนาจจากระบบศักดินา ซึ่งมีเจ้าขุนมูลนายเป็นผู้มีอำนาจในการออกแบบการปกครอง หลังจากการเปลี่ยนแปลงการปกครอง กลุ่มผู้มีอำนาจเดิมก็ถูกจัดสรรให้เข้ามารับตำแหน่งในกรมต่างๆ การใช้ระบบอุปถัมภ์จึงไม่ได้ถูกมองว่าเป็นปัญหามากนัก เนื่องจากความสัมพันธ์ของกลุ่มอำนาจยังไม่ได้เปลี่ยนแปลง โดยลักษณะของระบบอุปถัมภ์เป็นระบบที่เน้นความกลมกลืน ไม่คำนึงว่าการกดขี่และการเอารัดเอาเปรียบเป็นความขัดแย้งทางสังคมหรือความไม่ยุติธรรม นักการเมืองหรือเจ้าหน้าที่รัฐจึงมีทั้งข้อมูลและโอกาสในการแสวงหาผลประโยชน์ในทางมิชอบ เกิดเป็นการคอร์รัปชันตั้งแต่ขนาดเล็กไปสู่การคอร์รัปชันขนาดใหญ่ เช่น การรับสินบนในการเข้ารับตำแหน่ง การหาผลประโยชน์ให้พวกพ้อง การวิ่งเต้น ซื้อสิทธิขายเสียง หรือแม้กระทั่งการใช้อำนาจเกินขอบเขต  ในบางยุคหากมีผู้นำที่เข้าใจสภาพปัญหาของประชาชนและสังคม มีความสามารถในการบริหารบ้านเมือง และทำหน้าที่ของตนได้ดี ความขัดแย้งต่างๆ ก็อาจจะลดลง แต่หากมีผู้นำที่ได้มาโดยการใช้อำนาจพวกพ้องวิ่งเต้น หรือจ่ายสินบนเข้ามาในตำแหน่ง ความเหลื่อมล้ำในสังคมก็ยิ่งทวีความรุนแรงมากขึ้น จึงทำให้เกิดการเคลื่อนไหวทางสังคมเรียกร้องการเปลี่ยนแปลงดังเหตุการณ์ที่เคยเกิดขึ้นมาแล้ว

การสืบทอดอำนาจทางการเมืองยังคงส่งผลมาจนปัจจุบันระบบอุปถัมภ์และเส้นสายยังคงอยู่ เราสามารถสังเกตได้จากผังความสัมพันธ์ของนักการเมืองต่างๆ คนนั้นเป็นลูกคนนี้ คนนี้เป็นหลานคนโน้น ถ้าหากถอดผังความสัมพันธ์ออกมาแล้วจะเห็นว่ามีไม่กี่นามสกุลที่ยังนั่งอยู่ในฐานอำนาจในการบริหารประเทศ  ทั้งนี้ การเมืองการปกครองถือได้ว่าเป็นระบบระบบหนึ่งในโครงสร้างสังคม ตามแนวคิดโครงสร้างหน้าที่นิยม (Structural-Functional Theory) ของ โรเบิร์ต เมอร์ตัน (Robert Morton)ที่ได้อธิบายไว้ว่าบทบาทหน้าที่พื้นฐานของตัวเองเพื่อที่จะนำไปบูรณาการกับระบบอื่นๆ เพื่อให้สังคมมีการปรับตัวเข้าสู่จุดสมดุล แต่การสืบทอดอำนาจจากระบบอุปถัมภ์ และการใช้เส้นสายเป็นการทำหน้าที่ของระบบหรือคนในระบบที่ผิดเพี้ยนไปหรือการไม่ทำหน้าที่อย่างสมบูรณ์ จะส่งผลทำให้เกิดความเสียหายต่อประเทศต่อการพัฒนาและเป็นโอกาสให้เกิดการคอร์รัปชัน เช่น การเสนอนโยบายรัฐควรเน้นไปที่ประโยชน์ที่ประชาชนได้รับหรือเป็นไปเพื่อการกำกับดูแลสังคมที่ดี แต่บางครั้งนักการเมืองใช้อำนาจหน้าที่ซ่อนเร้น (Latent Function) ของตนในการออกนโยบายเพื่อเอื้อประโยชน์ให้ตัวเองและพวกพ้อง จะเห็นได้ว่าการทำหน้าที่แอบแฝงเช่นนี้ก่อให้การคอร์รัปชันได้ง่าย

จากงานวิจัยเรื่อง “การทุจริตเชิงนโยบาย : มาตรการในทางกฎหมายเพื่อควบคุมและป้องกันปัญหาการทุจริตเชิงนโยบายในประเทศไทย” ของ อุดม รัฐอมฤต และคณะ (2559) โดยการสนับสนุนของสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) ระบุว่า ที่ผ่านมาการทุจริตคอร์รัปชันจากนโยบายทางการเมือง ได้สร้างความเสียหายอย่างมหาศาลแก่ประเทศไทย อย่างกรณีของ“โครงการโฮปเวลล์” ในยุคของพลเอกชาติชาย ชุณหะวัณ เป็นโครงการระบบขนส่งทางรถไฟฟ้าและถนนยกระดับในกรุงเทพมหานคร ซึ่งมีระยะเวลาสัญญาสัมปทานยาวนานกว่า 30 ปี ซึ่งบริษัท โฮปเวลล์ เสนอเงื่อนไขการลงทุนเองทั้งหมดจนได้เซ็นสัญญาสัมปทานกับ ร.ฟ.ท. เมื่อวันที่ 9 พฤศจิกายน 2533 มูลค่าโครงการอยู่ที่ 80,000 ล้านบาท ต่อมาพบความไม่โปร่งใส ทำให้รัฐเสียผลประโยชน์ จึงมีคำสั่งทบทวนโครงการ โครงการนี้ถือเป็นการทุจริตในโครงการของรัฐขนาดใหญ่ เป็นการใช้อำนาจหน้าที่โดยมิชอบ จากการที่รัฐมีการรับสินบนของฝ่ายการเมือง เพื่อให้โครงการเกิดขึ้นและดำเนินการเสร็จแล้วก็ยุติลง ซึ่งงบประมาณของภาครัฐไม่ได้ถูกนำไปใช้เพื่อประโยชน์ในการดำเนินโครงการ แต่เป็นลักษณะของโครงการประชานิยมที่ผูกพันงบประมาณภาครัฐในระยะยาว เพื่อเอื้อประโยชน์ให้ผู้ที่มีส่วนได้ส่วนเสียเท่านั้น หรือถ้าจะให้ภาพชัดเจนมากยิ่งขึ้น ในกรณีของผู้กำกับโจ้ ตำรวจซึ่งถือเป็นระบบการปกครองระบบหนึ่งในสังคมที่จะต้องสร้างความสงบปลอดภัยในสังคม ผู้กำกับโจ้มีหน้าที่ในการป้องกันปราบปรามยาเสพติด แต่ในขณะที่ทำหน้าที่อยู่เกิดมีหน้าที่ซ่อนเร่นขึ้นคือการบังคับข่มขู่ให้ผู้กระทำผิดต้องจ่ายสินบนเพื่อแลกกับอิสรภาพ หากผู้กำกับโจ้ทำหน้าที่ซ่อนเร้นนี้สำเร็จเท่ากับว่า คอร์รัปชันสำเร็จ ซึ่งเราก็ไม่สามารถเดาได้ว่าทำสำเร็จมาแล้วกี่ครั้ง และมูลค่าความเสียหายที่เกิดขึ้นจากการใช้อำนาจเข้ามากำกับควบคุมชีวิตประชาชนแทนกฎหมายนั้นเป็นจำนวนเท่าไหร่  

จากโครงสร้างหน้าที่ ที่ระบุให้ทำหน้าที่แบบหนึ่งแต่กลับใช้อำนาจหน้าที่เพื่อซ่อนเร้นผลประโยชน์ในรูปแบบหนึ่ง ระบบจึงเกิดความไม่เสถียรภาพ กลายเป็นปัญหาเชิงโครงสร้างระบบในภาพใหญ่ ถึงแม้ว่าเราจะเห็นปัญหาที่เกิดขึ้นอย่างชัดเจนจากการทำหน้าที่ซ่อนเร้นนี้ แต่ยังไม่มีใครกล้าลุกขึ้นมาปรับเปลี่ยน จัดระบบใหม่ให้เข้าที่เข้าทางอย่างจริงจัง เนื่องจากปัญหามีความซับซ้อนมาก บางครั้งมีการแสวงหาผลประโยชน์โดยการสร้างความชอบธรรมในการคอร์รัปชัน ผ่านการใช้องค์ความรู้ทางวิชาการและอำนาจหน้าที่ เป็นเครื่องมือในการสร้างความสมเหตุสมผลให้กับนโยบาย หรือกฎหมายต่างๆ ล้วนเป็นเพียงข้ออ้าง ในการแสวงหาประโยชน์เพื่อตนเองและพวกพ้อง อันพึงจะได้รับจากการดำเนินงานตามนโยบาย หรือการบังคับใช้กฎหมายที่เกี่ยวข้องเหล่านั้น  

การปรับตัวของระบบให้ทำหน้าที่อย่างสมบูรณ์นั้น ใช่ว่าจะเป็นไปไม่ได้ การเปลี่ยนแปลงแม้ว่าจะใช้เวลานาน แต่ควรค่าแก่การเรียกร้องการเปลี่ยนแปลงให้เกิดขึ้นอีกครั้ง การปฏิรูประบบเป็นคำตอบหนึ่งในการปรับตัวที่น่าสนใจ อย่างประเทศเกาหลีใต้มีกรณีที่ประสบความสำเร็จจากการปฏิรูปที่ดิน โดยการเผา โฉนดที่ดินทั้งหมดทิ้งและจัดสรรใหม่ เนื่องจากเจ้าขุนมูลนายถือกรรมสิทธิ์มากจนเกิดปัญหาส่งผลให้ประชาชนไม่มีที่ดินทำกิน เกิดเป็นช่องว่างที่เอื้อประโยชน์ให้เจ้าหน้าที่รัฐขูดรีดส่วยจากประชาชนในการเช่าที่ดินทำกิน  การรื้อโครงสร้างและจัดระเบียบ อำนาจหน้าที่ใหม่ ให้มีกลไกในการป้องกันการแสวงหาผลประโยชน์โดยมิชอบ การเปลี่ยนแปลงโดยการเปิดเผยข้อมูลในการทำงาน กำหนดอำนาจหน้าที่ที่ชัดเจนของระบบนั้นๆ และระบบที่เกี่ยวข้อง นักการเมือง ผู้มีอำนาจ ให้มีความโปร่งใส เพิ่มประสิทธิภาพในการตรวจสอบในทุกขั้นตอน  รับฟังความคิดเห็นของประชาชน ให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการเปลี่ยนแปลงและพัฒนา สร้างการกำกับดูแลที่ดี สร้างเครือข่ายเฝ้าระวัง เพื่อลดโอกาสในการประพฤติมิชอบและการเกิดการคอร์รัปชัน 

จากสภาวการณ์ที่ผู้เขียนได้กล่าวมานั้น เราสามารถเริ่มต้นง่ายๆ จากการเรียกร้องให้ผู้ที่มีอำนาจลุกขึ้นมาเปลี่ยนแปลงโครงสร้างอำนาจและหน้าที่ ให้มีกลไกในการทำงานที่โปร่งใส ซื่อสัตย์ มีความรับผิดชอบต่อหน้าที่ และที่สำคัญสามารถตรวจสอบได้โดยง่าย อย่างการเรียกร้องให้ปฏิรูปตำรวจที่มีกระแสมาอย่างยาวนาน แต่ไม่ได้ลงมือจริงจังสักที หรือหากใครพบเห็นการคอร์รัปชัน รูปแบบใดรูปแบบหนึ่งสามารถส่งคำถามหรือข้อมูลมาตามช่องทางต่างๆ เช่น เพจต้องแฉ เพจหมาเฝ้าบ้าน ได้ร่วมกันเป็นกลุ่มเฝ้าระวังปัญหาคอร์รัปชัน (Corruption Watch) ลุกขึ้นมาเป็นปากเป็นเสียง เห็นการคอร์รัปชันเมื่อไหร่อย่าอยู่เฉย อย่าให้วัฒนธรรมติดสินบน วัฒนธรรมอำนาจและพวกพ้องโอบอุ้มความชอบธรรมและส่งต่อผลผลิตทางวัฒนธรรมนี้สู่ประชาชนรุ่นสู่รุ่น