แนวหน้าต่อต้านคอร์รัปชัน : อัปเดตประชุมวิชาการโลกเรื่องคอร์รัปชัน

เมื่อช่วงต้นเดือนกันยายนที่ผ่านมา ผมได้รับเชิญไปบรรยายและนำเสนอผลงานวิจัยในงานประชุมทางวิชาการ Cambridge Economic Crime ที่จัดติดต่อกันเป็นปีที่ 40 แล้ว งานนี้ถือเป็นงานประชุมวิชาการระดับนานาชาติที่เกี่ยวข้องกับเรื่องคอร์รัปชันที่ใหญ่ที่สุดงานหนึ่งเลยที่เดียว มีผู้บริหารหน่วยงานรัฐ ผู้พิพากษานักกฎหมาย นักวิชาการจากทั่วโลกกว่า 600 คน มาร่วมแบ่งปันประสบการณ์ ความรู้ และงานวิจัยกันตลอด 1 สัปดาห์เต็มๆ ท่ามกลางบรรยากาศวิชาการแบบขลังๆ ในมหาวิทยาลัยแคมบริดจ์ สหราชอาณาจักร

ไฮไลท์หนึ่งของงานนี้คือ นอกจากในช่วงระหว่างวันที่มีการนำเสนอความคิดและผลงานวิจัยต่างๆ แล้ว ช่วงเย็นทุกวันจะมีการจัด Formal Hall หรือ การรับประทานอาหารค่ำแบบเป็นทางการ ในห้องอาหารต่างๆในมหาวิทยาลัย ซึ่งแต่ละห้องมีอายุหลายร้อยปี บรรยากาศเหมือนกับในหนังเรื่อง Harry Potter เลยล่ะครับ โดยในแต่ละค่ำคืน ผู้จัดงานจะสลับที่นั่งของผู้เข้าร่วมไปเรื่อยๆ ให้ได้นั่งติดกับคนใหม่ๆ เพื่อให้พูดคุยแลกเปลี่ยนความรู้กันในบรรยากาศแบบแปลกใหม่ ซึ่งทำให้ผมได้เพื่อนใหม่ที่น่าสนใจหลายคนจากหลายประเทศ เช่น อัยการจาก Isle of Man ซึ่งเป็นเกาะเล็กๆ อยู่ระหว่างอังกฤษกับไอร์แลนด์ผู้บริหารองค์กรต้านคอร์รัปชันจากจาเมกา สส.จากสิงคโปร์ และนักกฎหมายจากอังกฤษ ซึ่งหลายคนมาร่วมงานนี้ตั้งแต่เมื่อ 20-30 ปีก่อน แล้วก็ยังกลับมาร่วมเป็นประจำทุกปีอย่างต่อเนื่อง แสดงว่างานนี้มันต้องมีอะไรแน่ๆ

กลับมาเรื่องเนื้อหางานประชุมนี้บ้างครับ เนื่องจากมีผู้เข้าร่วมงานจำนวนมาก และ แต่ละคนก็เป็นตัวจริงของแต่ละเรื่องทั้งนั้น งานเลยต้องจัดยาวถึง 7 วันต่อเนื่องกัน และแต่ละวันรายการก็แน่นมาก แบ่งออกเป็นห้องย่อยๆ หลายห้อง และมีห้องประชุมใหญ่ไว้สำหรับเป็นเวทีกลาง ช่วงวันแรกๆ ผมก็เดินเวียนไปเรื่อยๆ เลยครับ ฟังตั้งแต่เรื่องอาญชากรรมทางไซเบอร์ ที่ไม่ได้มีแค่ในประเทศไทย แต่มีทั่วโลก เรื่องแก๊งคอลเซ็นเตอร์นี่ก็สร้างความวุ่นวายให้ทั่วไปหมดเหมือนกัน แต่เวทีนี้ไม่ได้พูดแค่ภัยในปัจจุบัน แต่พูดถึงเทคโนโลยีใหม่ๆ ที่อาจจะเป็นภัยในอนาคตได้ด้วย หลายๆ เรื่องก็โยงมาที่งานเรื่องการเปิดเผยข้อมูลที่ผมกำลังร่วมพัฒนาอยู่ในไทย

อีกประเด็นที่น่าสนใจมาก คือ อาชญากรรมทางเศรษฐกิจข้ามชาติ ทำให้ได้เห็นว่าทุกวันนี้ คอร์รัปชัน ไม่ได้เป็นปัญหาที่จำกัดขอบเขตอยู่ภายในประเทศใดประเทศหนึ่งอีกต่อไปแล้ว อาจเกิดจากนักธุรกิจจากชาติหนึ่ง ที่เข้ามาติดสินบนเจ้าหน้าที่รัฐของอีกประเทศหนึ่ง เพื่อหาผลประโยชน์ แล้วนำเงินที่ได้มาไปซื้อเป็นอสังหาริมทรัพย์เก็บไว้ที่อีกประเทศหนึ่ง กลายเป็นว่าคอร์รัปชันทีเดียว แต่เกี่ยวกับ 3 ประเทศเลย ปัญหาว่าเจ้าหน้าที่รัฐของประเทศไหน มีอำนาจในการสืบสวน สอบสวน และตรวจยึดทรัพย์ที่เกิดจากอาชญากรรมครั้งนี้จึงเกิดขึ้น ทำให้ความร่วมมือระหว่างประเทศเพื่อต่อต้านคอร์รัปชันจะทวีความสำคัญอย่างยิ่งยวดต่อไป

ส่วนการบรรยายของผม เหมือนปีที่แล้วคือ เป็นการบรรยายปิดท้ายในวันสุดท้ายของงาน ซึ่งจัดที่เวทีกลางในห้องประชุมใหญ่ ในปีนี้ผมได้นำผลงานวิจัยที่ทำร่วมกับ ผศ.ดร.ธานี ชัยวัฒน์ ประธานหลักสูตรศิลปศาสตรมหาบัณฑิต สาขาวิชาเศรษฐศาสตร์การเมือง คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาฯ และ คุณธิปไตร แสละวงศ์ นักวิจัยอาวุโสจากสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย หรือ TDRI เรื่องประสิทธิภาพที่แท้จริงของความโปร่งใสในการต่อต้านคอร์รัปชัน โดยเราศึกษาผลกระทบจาก โครงการความโปร่งใสในการก่อสร้างภาครัฐ
(Infrastructure Transparency: CoST) ว่าการเปิดเผยข้อมูลโครงการก่อสร้างภาครัฐนั้นมีประโยชน์จริงหรือไม่

ขอเริ่มจากอธิบายก่อนว่า CoST คืออะไรอย่างสั้นๆ นะครับ หลักการของ CoST ก็คือ โครงการก่อสร้างภาครัฐไหนตกลงที่จะร่วมกับ CoST จะต้องเปิดเผยข้อมูลตามที่เกณฑ์กำหนดไว้ เช่น ชื่อโครงการ ผู้รับผิดชอบวงเงินงบประมาณ ผู้ชนะการประมูล เป็นต้น โดยผู้จัดทำเกณฑ์นี้ระบุว่า ถ้าข้อมูลเหล่านี้ถูกเปิดเผยอย่างครบถ้วนจะสามารถตรวจสอบความเสี่ยงการคอร์รัปชันในรูปแบบต่างๆ เช่น ฮั้วประมูล หรือ ฟันราคา ได้แม่นยำขึ้นโดยองค์กรต่อต้านคอร์รัปชัน (ประเทศไทย) หรือ ACT ผู้นำโครงการ CoST เข้ามาสู่ประเทศไทยในปี 2558 เคยนำเสนอในเวทีสาธารณะบ่อยๆ ว่าตลอด 8 ปีที่ผ่านมา CoST นั้น ทำให้ประเทศไทยสามารถประหยัดงบประมาณไปได้แล้วกว่า 25,000 ล้านบาททีเดียว!

ผู้อ่านอาจจะสงสัย ว่า ACT คำนวณงบประมาณที่ประหยัดได้อย่างไร สรุปให้ง่ายๆ คือ เอาราคากลางที่หน่วยงานเจ้าของโครงการตั้งไว้ มาลบด้วยราคาจริงที่จัดจ้างผู้รับเหมา ถ้ามีการแข่งขันอย่างเสรีผู้เข้าร่วมประมูลก็จะพยายามเสนอราคาที่ต่ำที่สุดที่สามารถก่อสร้างได้จริงเพื่อแข่งขันกับคู่แข่งรายอื่นๆ แต่ก็จะไม่เสนอต่ำเกินไปจนไม่สามารถก่อสร้างได้จริง หรือที่เราเรียกว่า ฟันราคา เพราะข้อมูลเหล่านี้จะถูกเปิดสู่สาธารณะ หากผิดพลาดก็อาจจะส่งผลกระทบต่อการประมูลงานกับหน่วยงานอื่นๆ ต่อไปในอนาคตได้ ดังนั้น จึงมีสมมุติฐานว่า การเปิดเผยข้อมูลโครงการก่อสร้างอย่างโปร่งใส จะทำให้เกิดการประหยัดงบประมาณได้เพิ่มขึ้นอย่างเหมาะสม

ทีมวิจัยเราเลยสนใจมากว่า เพียงแค่เปิดเผยข้อมูลโครงการก่อสร้าง สามารถนำไปสู่การประหยัดงบประมาณได้มากขนาดนี้จริงหรือ หรือ มันเป็นผลมาจากปัจจัยอื่นด้วยหรือไม่ ถ้าเช่นนั้น ผลประโยชน์จากการเปิดเผยข้อมูลแท้จริงแล้วมีมากหรือน้อยเพียงใด เราจึงใช้กระบวนการทางสถิติในการศึกษา เริ่มตั้งแต่การทำ Multiple Liner Regression แบบธรรมดา เพื่อเปรียบเทียบความแตกต่างระหว่างโครงการก่อสร้างที่เข้าร่วม CoST กับโครงการอื่นๆ ที่ไม่ได้เข้าร่วมด้วย ผลปรากฏว่า โครงการที่เข้าร่วมเปิดข้อมูลตามเกณฑ์ CoST มีผลประหยัดงบประมาณได้จริงเฉลี่ยประมาณ 5.01% ของงบประมาณโครงการ หรือคิดเป็นประมาณ 9.6 ล้านบาทต่อโครงการเลยทีเดียว

ทีนี้ ทีมวิจัยยังเห็นว่าการคำนวณแค่นี้อาจมีความผันผวนจากการเปรียบเทียบโครงการข้ามปีงบประมาณ เพราะแต่ละปีก็จะมีปัจจัยต่างๆ มากระทบแตกต่างกัน ทั้งการเปลี่ยนผู้บริหารหน่วยงาน รายละเอียดวิธีการจัดซื้อจัดจ้าง หรือแม้แต่เจ้าหน้าที่ที่ดูแลโครงการเอง ดังนั้นเราจึงคำนวณต่อด้วยแบบจำลอง Fixed Effect Model ซึ่งเป็นการตัดความผันผวนตามช่วงเวลาออกไป ผลออกมาว่า ใกล้เคียงกันมาก แต่ละโครงการสามารถประหยัดงบประมาณได้โดยเฉลี่ย 5.09% เลยทีเดียว

ถึงขั้นนี้แล้ว ก็ยังไม่พอ เราพบว่าในการทำงานจริงของ CoST หน่วยงานมีการเลือกโครงการก่อสร้างที่ตัวเองดูแล เพื่อส่งให้คณะกรรมการที่ประกอบด้วยตัวแทนจากหน่วยงานต่างๆ เช่น กรมบัญชีกลาง และ ACT พิจารณาให้เข้าสู่การเปิดข้อมูลในระบบ CoST ดังนั้นจึงมีความเป็นไปได้ว่า อาจมีความลำเอียงในการเลือกโครงการที่น่าจะไม่มีคอร์รัปชันอยู่แล้ว เพื่อให้หน่วยงานดูดี หรือ เลือกโครงการที่สุ่มเสี่ยงคอร์รัปชันมากๆ เพื่อให้มีคนกลางช่วยตรวจสอบอีกที ซึ่งเรื่องความลำเอียงในการเลือก หรือ selection bias เป็นปัญหาสำคัญทางสถิติ อย่างไรก็ตาม ก็มีวิธีการหนึ่งทางสถิติที่เรียกว่า Propensity Score Matching ที่มีวิธีการคำนวณทางสถิติเพื่อเอาโครงการที่มีลักษณะคล้ายกันมากที่สุด เช่น งบประมาณใกล้เคียงกัน ประเภทเดียวกัน หน่วยงานรับผิดชอบเดียวกัน ฯลฯ แต่อันหนึ่งเปิดเผยข้อมูลตาม CoST อีกอันไม่ใช่ เอามาเปรียบเทียบกันหลายๆ คู่ แล้วเอามาหารค่าเฉลี่ย เพื่อเป็นการลดหรือตัดทอน selection bias ออกไป ผลปรากฏว่า CoST มีผลกระทบให้สามารถประหยัดงบประมาณได้อย่างมีนัยสำคัญอีกแล้ว แต่ตัวเลขก็ใกล้เคียงกับทั้ง 2 วิธีที่ทำก่อนหน้าด้วย เป็นการยืนยันผลของความโปร่งใสต่อการประหยัดงบประมาณโครงการได้อย่างชัดเจน

สุดท้ายเราพยายามสรุปกันว่า ทำไมความโปร่งใสมันนำไปสู่การประหยัดงบประมาณได้ ก็มีหลายสมมุติฐาน เช่น ทำให้เกิดการแข่งขันมากขึ้นเพราะคนรู้ข้อมูลมากขึ้น ทำให้หน่วยงานรัฐไม่กล้าคอร์รัปชันเพราะรู้ว่าประชาชนสามารถดูข้อมูลได้ทันที และที่เราเห็นด้วยกันอีกประการคือ มันสร้าง Digital footprint คือร่องรองทางดิจิทัล เพราะต่อให้โครงการนี้ไม่ถูกตรวจสอบได้ในวันนี้ แต่ข้อมูลนี้จะถูกเปิดเผยตลอดไป วันใดวันหนึ่งมีใครอยากขุดข้อมูลโครงการต่างๆ เหล่านี้ขึ้นมาก็สามารถทำได้อย่างสะดวกง่ายดาย ทำให้ผู้รับผิดชอบต้องมีความระมัดระวังมากขึ้นในการดำเนินงานต่างๆ

นอกจากนี้ ตามที่ ACT เคยนำเสนอไว้ นอกจากการประหยัดงบประมาณโดยตรง CoST ยังส่งผลประโยชน์ทางอ้อมอีกหลายประการ เช่น สำหรับภาครัฐ ลดช่องทางการแสวงหาผลประโยชน์ของเจ้าหน้าที่รัฐ ข้าราชการที่สุจริตสามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ เป็นการปกป้องไม่ให้มีการใช้อิทธิพลกับข้าราชการ สำหรับภาคธุรกิจ สร้างความมั่นใจให้กับนักลงทุนในประเทศ เกิดสภาพแวดล้อมที่เหมาะสมกับการลงทุน เกิดการแข่งขันอย่างเท่าเทียม การทำสัญญากับหน่วยงานภาครัฐในราคาที่เหมาะสมคุ้มค่าทางการลงทุนและผลตอบแทน และสำหรับภาคประชาชน มีส่วนร่วมในการป้องกันการทุจริตในระบบราชการ โครงการภาครัฐเหมาะสมกับความต้องการของประชาชนอย่างแท้จริง ได้รับประโยชน์จากภาษีที่จ่ายไปอย่างเต็มที่ นำไปสู่คุณภาพชีวิตที่ดียิ่งขึ้น

งานวิจัยนี้ ทีมวิจัยตั้งใจจะส่งตีพิมพ์ในวารสาร Journal of Financial Crime ซึ่งเป็นวารสารที่เชื่อมโยงกับงานประชุมวิชาการนี้และจัดเป็นวารสารชั้นนำที่ได้รับการยอมรับทางวิชาการในลำดับสูง หากได้รับการตอบรับตีพิมพ์แล้ว จะได้นำมาเผยแพร่ต่อสาธารณะต่อไป

เมื่อผมนำเสนอจบแล้ว ประธานจัดงานได้เดินมาหารือเรื่องนี้ต่อกับผมด้วยความสนใจอย่างยิ่งต่อผลความสำเร็จของ CoST ในประเทศไทย และวิธีการศึกษาผลกระทบที่มีหลักการทางสถิติเช่นนี้ซึ่งมีความต่อเนื่องกับเนื้อหาที่ผมนำเสนอในปีที่แล้ว จึงเชิญให้ผมกลับมาบรรยายและนำเสนอผลงานวิจัยต่อเนื่องในปีหน้าล่วงหน้า 1 ปีเต็ม ทีนี้เลยว้าวุ่นว่าจะทำวิจัยเรื่องอะไรต่อไปครับ