การทุจริตกรณีการศึกษา : โครงการรับจำนำข้าวทุกเม็ด

วัตถุประสงค์ของการศึกษาเรื่องนี้ มุ่งศึกษาพฤติกรรมการทุจริต และประมาณการมูลค่าการทุจริตในการระบายข้าวจากโครงการรับจํานําข้าวฤดูการผลิตปี 2554/55 ถึงปี 2556/57 โดยพยายามที่จะเชื่อมโยงวิเคราะห์หลักฐานที่มีอยู่เกี่ยวกับการทุจริต สำหรัลวัตถุประสงค์อื่น ๆ ของการวิจัยนี้ คือ การประเมินต้นทุนสวัสดิการ การสํารวจความคิดเห็นของผู้เข้าร่วมโครงการ ระบุกิจกรรมการแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจของผู้ที่เกี่ยวข้อง พร้อมทั้งให้ข้อเสนอเชิงนโยบายที่สร้างสรรค์

กรอบแนวคิดที่ใช้ในการศึกษา มี 3 ด้านคือ

1. แนวคิดเรื่องต้นทุนสวัสดิการสังคม เพื่อใช้ในการหาคําตอบว่าโครงการดังกล่าวคุ้มค่าต่อสังคมหรือไม่ และยังใช้ในการประมาณการมูลค่าการทุจริตในการระบายข้าว 
2.  แนวคิดเรื่องค่าเช่าทางเศรษฐกิจ ซึ่งเป็นแรงจูงใจให้ผู้เกี่ยวข้องโยกย้ายทรัพยากรที่มีค่าจากกิจกรรมเศรษฐกิจอื่น ๆ มาลงทุนปลูกข้าวเพิ่ม หรือขยายกําลังการผลิตของโรงสี
   และโกดัง ค่าเช่าทางเศรษฐกิจดังกล่าวอาจเป็นแรงจูงใจก่อให้เกิดการทุจริตได้
3. การศึกษาเรื่องความรู้และทัศนคติเกี่ยวกับการทุจริตในขั้นตอนการรับจํานําข้าวตั้งแต่ต้นน้ำ กลางน้ำ และปลายน้ำ ตลอดจนการวิเคราะห์เรื่องค่าเช่าทางเศรษฐกิจ

สำหรับวิธีการศึกษาวิจัย มี 2 วิธี วิธีแรก เป็นการสร้างแบบจําลองทางเศรษฐกิจที่ครอบคลุมการประเมินต้นทุนสวัสดิการ วิธีที่สอง ใช้วิธีประมาณการจากวิธีการทุจริตระบบข้าว 4 วิธี โดยอาศัยข้อมูลจากเอกสารของหน่วยงานราชการ ประกอบกับการสัมภาษณ์เชิงลึก และการประชุมระดมสมองกับผู้เกี่ยวข้องในธุรกิจค้าข้าว ในส่วนการศึกษาเรื่องความรู้ และทัศนคติเรื่องการทุจริตในขั้นตอนต่าง ๆ ของการรับจํานําข้าว และการศึกษาเรื่องค่าเช่าทางเศรษฐกิจ ใช้วิธีสํารวจด้วยแบบสอบถาม โดยการสุ่มตัวอย่างชาวนาใน 6 จังหวัด และส่งแบบสอบถามทางไปรษณีย์ให้โรงสี โกดัง และผู้ตรวจข้าว (surveyor) เป็นผู้ดำเนินการ และการสัมภาษณ์เชิงลึกกับผู้ที่เกี่ยวข้อง

สรุปประเด็นจากงานวิจัย

• ผลการศึกษา พบว่าโครงการรับจํานําข้าว 5 ฤดู มีการรับจํานําข้าวเปลือก 54.35 ล้านตัน มีค่าใช้จ่ายรวม 9.85 แสนล้าน เป็นเงินซื้อข้าว 8.57 แสนล้านบาท เงินที่ใช้ส่วนใหญ่ เป็นเงินนอกงบประมาณที่กู้จากสถาบันการเงินของรัฐ โดยรัฐบาลไม่ต้องขออนุมัติจากรัฐสภา เมื่อสิ้นเดือนเมษายน 2557 พบว่าโครงการมีการขาดทุนทางการคลังสูงถึง 5.39 แสนล้านบาท (หรือเกือบ 53% ของค่าใช้จ่าย) โดยภาระขาดทุนจะสูงขึ้นอีก เพราะรัฐบาลต้องใช้เวลาอย่างน้อย 5-10 ปีในการระบายข้าวในสต๊อค 17.8 ล้านตัน แม้ว่าชาวนาทั่วประเทศจะได้รับผลประโยชน์ส่วนเกินสูงถึง 5.6 แสนล้านบาท แต่ผู้ได้ประโยชน์ส่วนใหญ่ เป็นชาวนาขนาดกลางและขนาดใหญ่ และที่สําคัญ คือ โครงการรับจํานําข้าวสร้างความเสียหายมหาศาลต่อสังคม เนื่องจากการดำเนินงานยังก่อให้เกิดต้นทุนต่อสังคมที่สูงกว่าประโยชน์ของโครงการถึง 1.23 แสนล้านบาท ความเสียหายนี้ ยังไม่นับรวมผลกระทบต่อคุณภาพข้าว การบิดเบือนตลาดข้าว ความสูญเปล่าทางเศรษฐกิจ และเปลี่ยนโครงสร้างการค้าข้าวจากเดิมที่มีการแข่งขันสูง ไปสู่ระบบการค้าแบบเส้นสายพรรคพวก เป็นต้น
• ผลการศึกษาแบบจําลองตลาดข้าว พบว่ามูลค่าการทุจริตจากการระบายข้าวในราคาต่ำ มีมูลค่าขั้นสูงถึง 8.4 หมื่นล้านบาท เมื่อทําการทดสอบความน่าเชื่อถือของแบบจําลองโดยการคำนวณ x แยกตามการทุจริต 4 ช่องทาง พบว่ามีมูลค่าการทุจริตรวม 1.02 แสนล้านบาท ซึ่งส่วนใหญ่มาจากการขายข้าวแบบรัฐต่อรัฐ 4.5 หมื่นล้านบาท การขายข้าวให้พรรคพวกที่เสนอซื้อในราคาต่ํา 2.2 หมื่นล้านบาท และการระบายข้าวถึงราคาถูกอีก 8.5 พันล้านบาท และการทุจริตจากการลักลอบนําข้าวในโครงการจํานําไปขายก่อนอีก 2.7 หมื่นล้านบาท มูลค่ารวมของการทุจริตจึงเท่ากับ 1.02 แสนล้านบาท และยังมีความเสียหายอื่นจำนวนมากที่คำนวณไม่ได้

• ผลการสํารวจทัศนคติของผู้ที่เกี่ยวข้องทั้งหมด พบว่าทั้งผู้เข้าร่วมโครงการ และผู้เข้าร่วมที่ไม่เข้าร่วมโครงการรับจํานําข้าวทั้งหมด เห็นด้วยในระดับสูงว่ามีการทุจริตในโครงการ และมีการทุจริตอยู่ในทุกระดับของการดําเนินงาน ในทํานองเดียวกัน การสัมภาษณ์เชิงลึก และการสำรวจภาคสนาม พบกิจกรรมแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจกันอย่างแพร่หลาย โดยชาวนาและโรงสี ยอมลงทุนขยายปริมาณการผลิตข้าว และการสีข้าว รวมถึงเจ้าของโกดังลงทุนเพิ่มความจุของโกดัง เพราะนโยบายจํานําข้าวส่งผลให้เกิดค่าเช่าทางเศรษฐกิจจํานวนมหาศาลแก่ผู้เข้าร่วมโครงการ
• ผลการศึกษา สรุปได้ว่านโยบายรับจํานําข้าว มีข้อบกพร่องทั้งในด้านนโยบาย และด้านการบริหารจัดการ เนื่องจากรัฐบาลบริหารจัดการนโยบายรับจํานําข้าว แบบขาดความรับผิดชอบต่อประชาชน และรัฐสภาปล่อยปะละเลยปัญหาการทุจริตในการระบายข้าว ในระดับการบริหารจัดการ เช่น การเจตนาไม่ให้หน่วยงานรัฐจัดทําบัญชี และการปกปิดข้อมูลการค้าข้าวแบบรัฐต่อรัฐ และให้ข้อมูลเท็จ
• คณะผู้วิจัย มีข้อเสนอแนะ 10 ข้อ สรุปได้ ดังนี้

1. 1. แก้ไขรัฐธรรมนูญและกฎหมายงบประมาณรายจ่าย สําหรับโครงการแทรกแซงตลาดสินค้าเกษตร เพื่อสร้างวินัยการคลังและความรับผิดชอบต่อประชาชน
   2. จัดทําบัญชีรวมโครงการช่วยเหลือเกษตรกรทุกโครงการ
   3. การเปิดเผยข้อมูลโครงการประชานิยมทุกโครงการ
   4. การจํากัดบทบาทรัฐในการแทรกแซงตลาด
   5. การจัดทํารายงานอิสระเรื่องผลกระทบจากโครงการรับจํานําข้าว
   6. การแปลงภาระขาดทุนให้เป็นหนี้การคลัง โดยออกพันธบัตรรัฐบาล
   7. กําหนดแนวทางระบายข้าวในสต๊อคให้ชัดเจน ไม่ให้สต๊อคข้าวมีผลต่อการกดดันราคาข้าว เช่น บริจาคให้ WFP
   8. เสนอให้มีการตราพระราชบัญญัติการประกันราคาพืชผลเกษตร
   9. รัฐควรเร่งปรับปรุงระบบการชดเชยความเสียหายจากภัยธรรมชาติ
   10. แนวทางช่วยเหลือเกษตรกรที่มีประสิทธิภาพและยั่งยืน คือ การลดต้นทุนการผลิต และเพิ่มผลิตภาพการผลิต