แนวหน้าต่อต้านคอร์รัปชัน : ข้อมูลเปิดกับการต่อต้านคอร์รัปชัน

เมื่อนึกถึงการต่อต้านคอร์รัปชัน สิ่งที่ประชาชนทั่วไปน่าจะสามารถทำได้คือ “ไม่ทำ” และ “ไม่ทน” หมายความว่า ตัวเองต้องไม่ไปมีส่วนร่วมในการคอร์รัปชันเสียเอง และหากพบเจอหรือเห็นความสุ่มเสี่ยงต่อการคอร์รัปชันแล้วต้องร้องเรียนไปที่หน่วยงานตรวจสอบ ให้ทำการป้องกันแก้ไข

ส่วน “ไม่ทำ” นั้น เป็นเรื่องของบรรทัดฐานส่วนบุคคล ที่สามารถเสริมสร้างได้ด้วยการปลูกฝังจิตสำนึก คุณธรรม จริยธรรม ผ่านหลักสูตรต่างๆ ตั้งแต่ในโรงเรียนถึงหลักสูตรสำหรับผู้ใหญ่ ซึ่งในประเทศไทยก็มีอยู่ด้วยกันมากมายหลายหลักสูตร โดยข้อมูลจากงานวิจัยสังคมไทยไร้คอร์รัปชัน ระยะที่ 2 ที่จัดทำโดยคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาฯ พบว่ามีมากกว่า 30 หลักสูตรทั่วประเทศ จะได้ผลมากน้อยแค่ไหนก็ต้องติดตามดูต่อไปในระยะยาว เพราะผู้พัฒนาหลักสูตรต่างๆ เหล่านี้มักจะพูดคล้ายๆ กันว่า การปลูกฝังจิตสำนึก ต้องใช้เวลานานไม่ใช่แค่หลักสิบปีเสียด้วยซ้ำ แต่เป็นช่วงอายุคนคนหนึ่งเลยทีเดียว

ดังนั้นที่อยากจะกล่าวถึงในบทความนี้คือส่วน “ไม่ทน” เพราะจากข้อมูลของดัชนีสถานการณ์คอร์รัปชันของประเทศไทย ที่จัดทำโดยมหาวิทยาลัยหอการค้าไทย แสดงว่า คนไทยโดยทั่วไปมีความรู้สึกรังเกียจคอร์รัปชันมากและมากขึ้นเรื่อยๆ ทุกปี ซึ่งถ้าเป็นเช่นนี้จริง ผลที่ตามมาก็น่าจะเป็นจำนวนการร้องเรียนการทุจริตคอร์รัปชันที่เพิ่มขึ้นเรื่อยๆ และระดับการคอร์รัปชันที่ควรจะลดลงเรื่อยๆ ด้วยเช่นกัน แต่ในความเป็นจริงกลับไม่เป็นเช่นนั้น

สำนักงาน ป.ป.ช. ได้ประกาศสถิติผลการดำเนินงานด้านการปราบปรามการทุจริต ประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2565 (1 ต.ค. 2564 – 30 ก.ย. 2565) พบว่ามีคำกล่าวหาทั้งหมด 9,154 เรื่อง แบ่งเป็นที่ยกมาจากปีก่อน 8,586 เรื่อง และที่รับมาใหม่ปีนี้ 847 เรื่อง เมื่อเปรียบเทียบกับรายงานประจำปีงบประมาณก่อนหน้า คือ พ.ศ.2563 พบว่าคำกล่าวหาที่รับมาใหม่ในแต่ละปีลดลงมาก คือตั้งแต่ปี 2558-2563รับเรื่องใหม่โดยเฉลี่ยมากถึงปีละ 3-5 พันเรื่อง ตัวเลขสถิตินี้เกิดขึ้นท่ามกลางการประเมินโดยดัชนีวัดระดับการคอร์รัปชันต่างๆ รวมถึง ดัชนีภาพลักษณ์คอร์รัปชัน (Corruption Perception Index) ว่าประเทศไทยมีการคอร์รัปชันอยู่ในระดับสูงมาก

แน่นอนว่าตัวเลขสถิติที่ยกมานี้ คงไม่สามารถสะท้อนสภาพความเป็นจริงได้ทั้งหมด บางคำร้องเรียนอาจจะเป็นเรื่องขนาดใหญ่มากเกี่ยวข้องกับงบประมาณหลายพันล้านบาท ในขณะที่เรื่องร้องเรียนบางเรื่องอาจจะเกี่ยวพันกับกรณีการใช้ทรัพย์สินของทางราชการอย่างไม่เหมาะสมเท่านั้นก็เป็นไปได้ แต่สิ่งหนึ่งที่สามารถตีความได้ชัดเจนคือ มันไม่เพียงพอต่อการแก้ไขปัญหาคอร์รัปชันที่รุนแรงและกว้างขวางอย่างมากในประเทศไทย

อุปสรรคสำคัญของการที่ประชาชนผู้ไม่ทนต่อการคอร์รัปชัน ไม่เข้าร่วมร้องเรียนการคอร์รัปชันที่พบเห็น อาจจะไม่ใช่เพราะเขาทนได้แต่เป็นเพราะเขาไม่รู้ไม่เห็นตั้งแต่แรก เช่น ถ้าเราไม่รู้ว่าเสาไฟฟ้าประติมากรรมกินรีนั้นราคาต้นละแสนบาท เราก็คงจะไม่ได้เห็นกระแสต่อต้านอย่างรุนแรงในสังคมไทยในปีที่ผ่านมา เราคงจะไม่เห็นการตัดสินลงโทษนักการเมืองผู้ทรงอิทธิพลหลายคนในคดีทุจริตโรงบำบัดน้ำเสียคลองด่าน หากชาวบ้านในพื้นที่ไม่ร่วมกันค้นหาข้อมูลการบิดเบือนสัญญาและเส้นทางการเงินที่คดโกง

ดังนั้นการมีข้อมูลเปิดจึงไม่ใช่เป็นเพียงสิ่งที่สำคัญมาก แต่เป็นจุดเริ่มต้นของการแก้ไขปัญหาคอร์รัปชันเลยด้วยซ้ำไป เพราะก่อนจะกล่าวหาว่าใครหรือหน่วยงานไหน ทำอะไรผิด ประชาชนต้องรู้ก่อนว่าใคร ทำอะไร ที่ไหน อย่างไร เมื่อไหร่ และใช้เงินไปเท่าไหร่ ไม่อย่างนั้นต่อให้รังเกียจคอร์รัปชันมากแค่ไหน ก็ไม่รู้จะเริ่มต้นแก้ไขอย่างไร หลักการเรื่องการเปิดเผยข้อมูลอย่างมีมาตรฐานจึงเป็นเรื่องที่ต้องให้ความสำคัญอย่างยิ่ง หากต้องการจะแก้ไขปัญหาคอร์รัปชันให้ได้ผล

เราน่าจะพอทราบว่า การคอร์รัปชันคือ การที่คน กลุ่มคน หรือกลุ่มองค์กร ดำเนินการแสวงหาผลประโยชน์จากทรัพยากรสาธารณะมาเป็นของตนเองหรือพวกพ้อง โดยที่ในหลายกรณีมีความเกี่ยวข้องกับการกระทำที่ผิดกฎหมายด้วย ดังนั้นข้อมูลเปิดจึงจำเป็นจะต้องครอบคลุมคำนิยามนี้ของคอร์รัปชัน เพื่อที่จะป้องกันตั้งแต่ขั้นตอนแรกจนถึงขั้นตอนสุดท้ายของการคอร์รัปชัน ในประเด็นนี้ The Anti-Corruption Open Up Guide1 จึงได้รวบรวมสรุปให้ว่ามีข้อมูลใดที่ควรจะต้องเปิดเผยต่อสาธารณะเพื่อป้องกันการคอร์รัปชันบ้าง ดังนี้

หนึ่ง ข้อมูลที่เกี่ยวข้องกับบุคคลหรือองค์กร คือ ชุดข้อมูลนี้ควรจะบ่งบอกลักษณะของบุคคลหรือองค์กรอย่างชัดเจน รวมไปถึงความเครือข่ายความสัมพันธ์ด้วย เช่น ข้อมูลจดทะเบียนบริษัท ข้อมูลผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ข้อมูลที่ปรึกษาและกรรมการบริษัทเอกชนและรัฐวิสาหกิจ ข้อมูลผู้ที่ทำธุรกรรมกับหน่วยงานรัฐ และข้อมูลมูลนิธิและองค์กรสาธารณะ เป็นต้น

สอง ข้อมูลทรัพยากรหรือทรัพย์สินสาธารณะ คือ ชุดข้อมูลทรัพยากรที่เป็นของรัฐ หรือ มีไว้เพื่อประโยชน์สาธารณะ ที่อาจถูกนำไปเป็นประโยชน์ส่วนตนหรือพวกพ้องได้ โดยชุดข้อมูลนี้ควรจะบ่งบอกสถานะและธุรกรรมที่เกี่ยวข้องกับทรัพยากรหรือทรัพย์สินนั้นๆ เช่น ข้อมูลงบประมาณ ข้อมูลการใช้จ่ายภาครัฐ สัญญาของรัฐ ข้อตกลงระหว่างรัฐร่วมเอกชน ข้อมูลทุนสนับสนุนพรรคการเมือง ข้อมูลการให้ใบอนุญาต ข้อมูลการให้ทุนสนับสนุนธุรกิจและทุนการศึกษา ข้อมูลการตรวจสอบบัญชีของหน่วยงานของรัฐ เป็นต้น

สาม ข้อมูลกฎระเบียบ และกระบวนการทางกฎหมาย คือ ชุดข้อมูลที่เกี่ยวข้องกับช่องทางที่บุคคลหรือองค์กรสามารถใช้เพื่อหลีกเลี่ยง ละเมิด หรือกระทำการคอร์รัปชันได้ โดยชุดข้อมูลนี้ควรจะบ่งบอกกระบวนการ เหตุการณ์ หรือการดำเนินการทางกฎหมายใดๆ ที่อาจเกี่ยวพันกับการคอร์รัปชันได้ เช่น ข้อมูลการเลือกตั้ง ข้อมูลการประชุม รายงานการประชุม ข้อมูลคำตัดสินศาล และคำสัญญาทางการเมืองในการเลือกตั้ง เป็นต้น

สี่ สุดท้ายคือ ข้อมูลเกี่ยวกับกระบวนการแสวงหาผลประโยชน์ คือ ข้อมูลที่เกี่ยวข้องกับการใช้ทรัพยากรสาธารณะที่อาจเกี่ยวข้องกับการคอร์รัปชันได้ โดยชุดข้อมูลนี้ควรบ่งบอกแหล่งรายได้ และทรัพย์สินของบุคคลหรือองค์กร เช่น ข้อมูลการเปิดเผยทรัพย์สิน ข้อมูลการถือครองที่ดิน ข้อมูลการจ่ายภาษีบุคคลธรรมดา นิติบุคคล และศุลกากร เป็นต้น

การเปิดข้อมูลทั้ง 4 ชุดข้อมูลดังที่นำเสนอมานั้น จะช่วยป้องกันความเสี่ยงของการเกิดคอร์รัปชันได้ตั้งแต่ต้นทางจนปลายทาง จึงจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องเปิดให้ครบเพื่อไม่ให้เกิดช่องโหว่เป็นโอกาสความเสี่ยงของการคอร์รัปชัน

เมื่อเราพอจะทราบในเบื้องต้นแล้วว่าข้อมูลอะไรบ้างที่ควรจะเปิดเผยเพื่อป้องกันการคอร์รัปชันแล้ว สิ่งที่สำคัญไม่แพ้กันคือรูปแบบและวิธีการเปิดข้อมูล เพราะถ้าเปิดครบแต่หายากมาก หรือ เปิดช้าจนการคอร์รัปชันเกิดขึ้นไปหมดแล้ว ก็จะมีประโยชน์ลดลงอย่างมาก ในประเด็นนี้สามารถสรุปหลักการจาก The Open Data Charter2 ซึ่งเป็นโครงการความร่วมมือระหว่างหน่วยงานรัฐและภาคประชาสังคมกว่า170 หน่วยงานร่วมกันร่างขึ้น เพื่อเป็นมาตรฐานสำหรับการเปิดเผยข้อมูลที่เหมาะสม ได้ 6 ข้อดังนี้

หนึ่ง ต้องเปิดเป็นหลัก ปกปิดเป็นข้อยกเว้น ทุกวันนี้เรามักจะพบว่า ถ้าต้องการข้อมูลอะไร ต้องแจ้งโดยระบุรายละเอียดไปที่หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เพื่อขอให้ส่งข้อมูลมาให้ ซึ่งนี่เป็นทั้งอุปสรรคและการเพิ่มต้นทุนในการเข้าถึงข้อมูลของประชาชน เช่น หากเราไม่รู้ว่ามีความเสี่ยงการคอร์รัปชันโครงการไหนบ้าง ก็ไม่รู้จะขอข้อมูลโครงการไหนดี ดังนั้น จึงจำเป็นที่รัฐจะต้องเปิดข้อมูลสาธารณะทุกชุดข้อมูลเป็นหลัก โดยไม่ต้องรอให้ประชาชนขอ ส่วนข้อมูลใดที่จำเป็นต้องปกปิด หน่วยงานรัฐก็ต้องอธิบายสาเหตุและความจำเป็นในทุกกรณี ทั้งนี้การเปิดเผยข้อมูลใดๆ จะต้องยึดหลักไม่ละเมิดข้อมูลส่วนบุคคลของประชาชนด้วย

สอง รวดเร็วและครบถ้วน เพราะข้อมูลจะเป็นประโยชน์ก็ต่อเมื่อมันทันเหตุการณ์ ดังนั้นการเปิดเผยอย่างรวดเร็วและครบถ้วนจึงสำคัญมากต่อความสำเร็จในการใช้ประโยชน์ของข้อมูล ในขณะเดียวกัน ข้อมูลที่เปิดเผยก็ต้องเป็นข้อมูลต้นทาง ไม่ใช่ข้อมูลที่ผ่านการตกแต่ง หรือบิดเบือน มาก่อนแล้ว

สาม เข้าถึงง่ายและใช้ได้จริง การเข้าถึงง่ายคือ ข้อมูลที่เปิดเผยต้องอยู่บนที่เปิด หาได้ง่าย เห็นได้ชัดเจน ไม่ใช่เปิดอยู่บนเว็บไซต์แต่ต้องกดเข้าไปผ่านอีกหลายสิบหน้า ซึ่งยังพบเห็นได้จริงอยู่ในปัจจุบัน ดังนั้นการออกแบบการเปิดข้อมูลจึงควรคำนึงถึงการใช้งานจริงของผู้ค้นหาข้อมูลด้วย ส่วนใช้ได้จริงคือ รูปแบบของไฟล์ที่เหมาะต่อการนำไปใช้งานต่อ เช่น การทำให้ข้อมูลนั้นสามารถนำไปประมวลผลต่อได้ (computer readable) ไม่ใช่เปิดเป็นภาพ เป็น PDF หรือ หนักที่สุดคือเป็นลายมือที่บางทีก็แทบจะอ่านไม่ออกเลย

สี่ เปรียบเทียบและเชื่อมโยงกันได้ หมายความว่า ข้อมูลที่เปิดเผยสามารถนำไปเปรียบเทียบกับข้อมูลเดียวกันในช่วงเวลาอื่นๆ หรือ สถานที่อื่นๆ และควรจะสามารถนำไปเชื่อมโยงต่อเนื่องกับข้อมูลชุดอื่นๆ ได้ด้วยเพื่อจะสามารถนำผลไปวิเคราะห์ สังเคราะห์สิ่งที่ข้อมูลเพียงชุดเดียวไม่สามารถบอกได้ เช่น ข้อมูลการจัดซื้อจัดจ้างเพียงอย่างเดียวอาจจะไม่ได้บอกความเสี่ยงคอร์รัปชัน แต่เมื่อไปเชื่อมโยงกับข้อมูลผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองและข้าราชการระดับสูงแล้ว อาจจะเห็นว่า บริษัทที่ได้รับสัมปทานจากรัฐเป็นประจำมีความสัมพันธ์ใกล้ชิดกับผู้มีอำนาจตัดสินให้สัมปทานนั้น บ่งชี้ความสุ่มเสี่ยงต่อการคอร์รัปชันได้ชัดเจนและกว้างยิ่งขึ้น

ห้า เพื่อพัฒนาธรรมาภิบาลและความมีส่วนร่วมของประชาชน การเปิดเผยข้อมูลอย่างโปร่งใสจะช่วยให้ประชาชนเห็นว่าผู้แทนของตัวเอง ทั้งนักการเมืองที่ได้รับเลือกตั้งเข้ามาและข้าราชการที่ได้รับมอบหมายมาทำหน้าที่แทนประชาชนนั้นกำลังทำอะไรกันอยู่ และเมื่อมีประชาชนจำนวนมากมองอยู่ ข้าราชการและนักการเมืองเหล่านี้ก็จะต้องทำงานอย่างมีประสิทธิภาพและเหมาะสมมากขึ้นด้วย

หก เพื่อการพัฒนาอย่างทั่วถึงและส่งเสริมนวัตกรรม เพราะข้อมูลเปิดอย่างครอบคลุมจะนำไปสู่การป้องกันและแก้ไขปัญหาที่หลากหลายในสังคม รวมถึงการคอร์รัปชันที่มีความซับซ้อนและมีรูปแบบที่หลากหลายด้วย และเมื่อทุกคนสามารถเห็นปัญหาได้ลึกซึ้งและครอบคลุม นวัตกรรมการแก้ไขปัญหาต่างๆ ก็จะมีโอกาสเกิดขึ้นได้ง่ายขึ้น และที่สำคัญจะเป็นการพัฒนาแบบต่อยอด ไม่ใช่การพัฒนาแบบซ้ำซ้อนซ้ำเดิมด้วย

นี่คือ 6 หลักการที่เป็นมาตรฐานสำหรับการเปิดเผยข้อมูลที่เหมาะสม เพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อการพัฒนาสังคม โดยเฉพาะการป้องกันและแก้ไขปัญหาการคอร์รัปชัน

ผู้อ่านจะเห็นได้ว่า ประเภทและหลักการการเปิดเผยข้อมูลนั้น มีการออกแบบพัฒนาอย่างละเอียดชัดเจน เป็นมาตรฐานสากลอยู่แล้ว ดังนั้นจึงไม่ใช่เรื่องยากที่จะพัฒนาระบบข้อมูลเปิดของประเทศไทยให้เป็นสากลเช่นนี้ได้ เพื่อทำให้คนไทยที่ “ไม่ทน” กับการคอร์รัปชันอยู่แล้ว ได้รู้ ได้เห็นความสุ่มเสี่ยงต่อการคอร์รัปชัน เพื่อนำไปสู่การร้องเรียนป้องกัน แก้ไขต่อไปอย่างมีประสิทธิภาพและมีประสิทธิผลมากขึ้น ดังนั้นจึงสรุปได้ว่า ถ้าจะเริ่มแก้ไขคอร์รัปชันได้จริงในวันนี้ ต้องเริ่มจากการการเปิดเผยข้อมูลอย่างมีหลักฐานและหลักการเช่นนี้ครับ