จบไปแล้วกับการสัมภาษณ์พิเศษในโครงการ KRAC INSIGHT Live ว่าด้วยเรื่อง “กฎหมายผ่อนผันโทษ (Leniency Law) ทฤษฎีเกมและการป้องกันคอร์รัปชัน”
ซึ่งเราได้ผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายธุรกิจและเศรษฐศาสตร์การเมืองอย่าง ผศ. ดร.พีรพัฒ โชคสุวัฒนสกุล อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย มาร่วมแลกเปลี่ยนมุมมองอันลุ่มลึกว่ากฎหมายลักษณะนี้ในความเป็นจริงแล้วมีความซับซ้อนมากเพียงใด
โดยเฉพาะเมื่อเราพิจารณาผ่าน “กรอบคิดทฤษฎีเกม (Game Theory)” ที่มุ่งอธิบายพฤติกรรมของผู้เล่นที่มีเหตุผล (rational players) ซึ่งต่างก็ต้องการเพิ่มประโยชน์ของตนเองให้ได้มากที่สุด
ทำไมกฎหมายผ่อนผันโทษจึงซับซ้อน
ในช่วงแรก อาจารย์ ดร.พีรพัฒ ได้อธิบายให้เราเห็นว่า “กฎหมายผ่อนผันโทษ” หรือที่หลายประเทศเรียกว่า leniency program หรือ plea bargain นั้น เกิดขึ้นเพื่อสร้างแรงจูงใจให้ผู้กระทำผิด “ร่วมมือ” กับรัฐ
เช่น ให้ข้อมูลหรือหลักฐานสำคัญ เพื่อที่จะช่วยให้กระบวนการบังคับใช้กฎหมาย (เช่น การปราบปรามคอร์รัปชัน หรือการสลายเครือข่ายอาชญากรรม) มีประสิทธิภาพมากขึ้น โดยผู้ให้ความร่วมมือจะได้รับการลดหย่อนโทษเป็นการตอบแทน
นั่นคือกลยุทธ์ที่รัฐใช้ “เปลี่ยนเกม” จากเดิมที่ผู้ต้องสงสัยอาจเลือกปกปิดหรือปฏิเสธ จนเป็นการเพิ่มต้นทุนในการสอบสวน ให้กลายเป็นเกมที่การให้ความร่วมมือกลับเป็นทางเลือกที่ให้ผลตอบแทนสูงกว่า โดยเฉพาะในการฮั้วประมูลที่ผู้เล่นมักเลือกจะเงียบมากกว่าเพราะได้ประโยชน์ร่วมกัน
อาจารย์ ดร.พีรพัฒ ได้สะท้อนให้เราเห็นว่าทฤษฎีเกมมีส่วนอย่างมากในการเข้าใจเรื่องนี้ เพราะกฎหมายผ่อนผันโทษสร้างสภาพที่คล้ายกับ “Prisoner’s Dilemma” ซึ่งผู้ต้องหาหลายคนอาจมีแรงจูงใจที่จะสารภาพหรือให้ข้อมูลก่อน เพื่อจะได้รับผลตอบแทนที่ดีที่สุด (ลดโทษมากที่สุด) เมื่อเปรียบเทียบกับผู้สมรู้ร่วมคิดคนอื่นที่ยังปิดปากเงียบ
ในกรณีที่ผู้ร่วมขบวนการหลายคนมีโอกาส “หักหลัง” กันเอง ผลลัพธ์ตามดุลยภาพแนช (Nash Equilibrium) มักจะนำไปสู่การสารภาพมากกว่าการปกป้องกันและกัน ซึ่งเป็นสิ่งที่รัฐต้องการ
6Cs หัวใจสำคัญของกฎหมายผ่อนผันโทษ
อย่างไรก็ตาม อาจารย์ ดร.พีรพัฒ ชี้ให้เราเห็นว่าปัจจัยแห่งความสำเร็จในการผลักดันแนวคิดหรือกฎหมายลักษณะนี้ จำเป็นต้องมีหลัก 6Cs อันประกอบไปด้วย
- Clarity (ความชัดเจน)
- Commitment (ความมุ่งมั่น/คำมั่นสัญญา)
- Credibility (ความน่าเชื่อถือ)
- Confidentiality (การรักษาความลับ)
- Cooperation & Coordination (ความร่วมมือและการประสานงาน)
- Context & Culture (บริบทและวัฒนธรรม)
โดยหลัก 6Cs ทั้งหมดนี้ ล้วนมีส่วนสำคัญต่อการผลักดันให้แนวคิดการผ่อนผันโทษประสบความสำเร็จ โดยภาครัฐจะต้องมีความชัดเจนในการนิยามความผิดและการกระทำผิด เพราะการคอร์รัปชันนั้นอยู่ในโซน ‘สีเทา’ ที่ไม่ชัดเจน เช่น ความแตกต่างระหว่าง ‘สินบน’ กับ ‘เงินอำนวยความสะดวก’ (Facilitation Payment) เป็นต้น
ในขณะเดียวกัน อาจารย์ ดร.พีรพัฒ ได้ระบุว่าความมุ่งมั่นถือเป็นอีกประเด็นที่สำคัญ เพราะในการขับเคลื่อนเรื่องคอร์รัปชัน ความมุ่งมั่นมักเป็นไปตามสถานการณ์ทางการเมือง ซึ่งส่งผลให้ C ตัวต่อมาอย่าง Credibility (ความน่าเชื่อถือ) เป็นอีกประเด็นที่ต้องใส่ใจ โดยความน่าเชื่อถือนี้มาจาก 2 ส่วนที่สำคัญ คือ โอกาสที่จะถูกจับได้ และความรุนแรงของบทลงโทษ
นอกจากนี้ ปัจจัยอย่างการรักษาความลับถือเป็นอีกหนึ่งปัจจัยที่อาจารย์ ดร.พีรพัฒ มองว่ามีความสำคัญอย่างมาก และเป็นจุดชี้ขาดของความสำเร็จในการผลักดันแนวคิดนี้ เพราะในคดีทุจริตมักเป็นกรณีที่พัวพันและเกี่ยวข้องกับหลายหน่วยงาน และเมื่อมีการส่งต่อข้อมูลระหว่างกันก็อาจส่งผลให้เกิดข้อมูลรั่วไหล จนอาจนำมาซึ่งการทำลายหลักฐาน หรือการจัดการกับผู้แจ้งเบาะแสได้
อาจารย์ ดร.พีรพัฒ ยังระบุอีกว่าความร่วมมือและการประสานงาน เป็นอีกประเด็นที่เชื่อมโยงโดยตรงกับการรักษาความลับ และเป็น ‘หัวใจหลัก’ หรือ ‘Keystone’ ของระบบ เพราะมันก่อให้เกิดสิ่งที่เรียกว่า ‘Leniency Trap’ หรือ ‘กับดักของโปรแกรมผ่อนผันโทษ’ ที่รัฐจะต้องสร้างกลไก ‘One-Stop-Shop’ ที่ให้บริษัทสามารถเจรจาจบทุกคดีได้ในที่เดียว เพื่อป้องกันปัญหาที่บางหน่วยงานอาจมีโปรแกรมผ่อนผันโทษ แต่บางหน่วยงานอาจไม่มี
สำหรับปัจจัยสุดท้าย คือ เรื่องบริบทและวัฒนธรรม อาจารย์ ดร.พีรพัฒ ชี้ให้เห็นว่าไม่มีนโยบายที่เป็นลักษณะของ ‘One-size-fits-all’ แต่สำหรับปัญหาคอร์รัปชัน ปัจจัยที่สำคัญที่สุดคือ ‘เจตจำนงทางการเมือง’ (Political Will) และ ‘ความชอบธรรมของรัฐ’ (State Legitimacy)
โปรแกรม Leniency ซึ่งออกมาโดยรัฐบาลที่ถูกมองว่าทุจริตเสียเอง ย่อมไม่มีใครเชื่อถือและไม่มีใครกล้าเข้าร่วม แต่ในทางกลับกัน ถ้าโปรแกรมสามารถจัดการกับ ‘ปลาตัวใหญ่’ ที่สังคมมองว่าแตะต้องไม่ได้ได้สำเร็จ มันก็จะสร้าง ‘แรงกระเพื่อมของความชอบธรรม’ (Legitimacy Feedback Loop) ที่ทำให้ประชาชนเชื่อมั่น และทำให้โปรแกรมมีประสิทธิภาพมากขึ้นในระยะยาว
3 ปัจจัยที่ทำให้โปรแกรม Leniency ประสบความสำเร็จ
อาจารย์ ดร.พีรพัฒ ยังชี้ชวนมองต่อไปว่าความสำเร็จของโปรแกรมนี้ อาจมีพื้นฐานมาจาก 3 ปัจจัยสำคัญ ได้แก่
- ความศรัทธาต่อระบบยุติธรรม โดยผู้ที่เข้าร่วมโปรแกรมนี้ต้องเชื่อว่าหากเขาให้ความร่วมมือแล้วก็จะได้รับการผ่อนผันโทษจริง ไม่ใช่ถูกหลอกหรือถูกตัดสินอย่างไม่เป็นธรรม
- มีข้อมูลที่ผู้เล่นคนอื่นไม่รู้ (Incomplete Information) ซึ่งทำให้แต่ละคนไม่มั่นใจว่าผู้ร่วมขบวนการจะเงียบหรือจะให้ข้อมูล
- ผลตอบแทนชัดเจนและมีนัยสำคัญ เช่น การลดโทษที่มากพอที่จะสร้างแรงจูงใจให้สารภาพ
หากไม่มีเงื่อนไขเหล่านี้ เกมก็จะกลับกลายเป็นเกมที่ผู้ต้องหาเลือกที่จะจับมือปกป้องกันและกัน หรือในกรณีที่เลวร้ายก็อาจนำไปสู่การสมรู้ร่วมคิดกันเพื่อสร้างหลักฐานเท็จสำหรับการลดโทษ
เพื่อให้เห็นภาพที่ชัดเจนมากยิ่งขึ้น อาจารย์ ดร.พีรพัฒ ได้ยกตัวอย่างการบังคับใช้แนวคิดนี้ในต่างประเทศ เช่น ในสหรัฐฯ มีสิ่งที่เรียกว่า Bifurcated System หรือ ระบบสองขั้ว ขั้วแรกคือคดีแข่งขันทางการค้า และอีกขั้วหนึ่งคือคดีคอร์รัปชัน (FCPA) แต่สิ่งที่มาพลิกเกมในสหรัฐฯ คือ โปรแกรมให้รางวัลผู้แจ้งเบาะแสของ ก.ล.ต. (SEC) ที่ให้รางวัลสูงถึง 10-30% ของเงินที่เรียกคืนได้
ในขณะที่อังกฤษ มีการใช้โมเดล Negotiated Settlement หรือ การเจรจาประนีประนอม ผ่านเครื่องมือที่เรียกว่า Deferred Prosecution Agreement (DPA) โดยพนักงานอัยการจะทำข้อตกลงกับบริษัทให้ชะลอการฟ้องไว้ก่อน แลกกับการแจ้งข้อมูลที่เป็นประโยชน์
ทั้งนี้ อาจารย์ ดร.พีรพัฒ ยังได้ยกตัวอย่างกรณี Operation Car Wash ของประเทศบราซิล ที่เห็นถึงผลลัพธ์สำคัญของโปรแกรมผ่อนผันโทษ ที่ช่วยเปิดโปงการทุจริตเกี่ยวกับบริษัทน้ำมันแห่งชาติ Petrobras ซึ่งโปรแกรมนี้ช่วยให้รัฐได้เงินคืนมหาศาลและสาวไส้ผู้ที่เกี่ยวข้องได้จำนวนมาก นอกจากนี้ ยังมีกรณีของประเทศเกาหลีใต้ที่มุ่งเน้นการให้ประโยชน์กับผู้แจ้งเบาะแสเป็นหลัก
ฉะนั้น จึงอาจกล่าวได้ว่าในแต่ละประเทศมีโปรแกรมการผ่อนผันโทษที่ไม่เหมือนกัน แต่มีเป้าหมายที่ใกล้เคียงกันคือการสร้างแรงจูงใจในการสารภาพผิดของผู้ร่วมขบวนการทุจริต หรือการฮั้วประมูล
โดยอาจารย์ ดร.พีรพัฒ ระบุว่าประเด็นการวัดผลของโปรแกรมผ่อนผันโทษ อาจต้องมองไปไกลกว่าแค่จำนวนคดีที่จับได้ และต้องดูหลายมิติประกอบกัน เพราะเป้าหมายสำคัญสูงสุดของโปรแกรมนี้ คือ การป้องปรามไม่ให้เกิดการร่วมกันทุจริต และเกิดเป็นวัฒนธรรมของการรายงานข้อมูลด้านการทุจริต รวมถึงการเรียกคืนทรัพย์สินที่ถูกทุจริตไปคืนสู่รัฐ
โจทย์ใหญ่ของไทย ก่อนนำกฎหมายมาใช้
ในช่วงสุดท้ายของการพูดคุยในครั้งนี้ ได้มีการพิจารณาถึงความเป็นไปได้ที่ประเทศไทยจะมีโปรแกรมผ่อนผันโทษในคดีทุจริต ซึ่งอาจารย์ ดร.พีรพัฒ มองว่าโจทย์สำคัญที่ไทยต้องพิจารณา คือ ต้องแก้ปัญหา Leniency Trap อย่างจริงจังด้วยกลไก One-Stop-Shop รวมถึงผสมผสาน Leniency Program เข้ากับระบบ Whistleblower Rewards และสร้างความชอบธรรมของผู้บังคับใช้กฎหมาย (Enforcer Legitimacy)
บทสรุปที่สำคัญของการพูดคุยในประเด็นโปรแกรมผ่อนผันโทษเพื่อการต่อต้านคอร์รัปชันนี้ ช่วยให้เราเห็นถึงเครื่องมือใหม่ ๆ ที่เน้นการใช้มาตรการจูงใจบนหลักการที่เป็นเหตุและผลมากขึ้น รวมถึงเป็นการสร้างสมการผลตอบแทนใหม่ให้กับผู้กระทำผิด โดยเสนอทางเลือกที่มีผลประโยชน์เพิ่มเติม มากกว่าการนิ่งเงียบและการสมรู้ร่วมคิด
ทั้งนี้ จุดชี้ขาดและความสำเร็จของโปรแกรมผ่อนผันโทษ ยังจำเป็นต้องอาศัยผลตอบแทนทางกฎหมายที่มีความคุ้มค่าเพียงพอที่ผู้ต้องหาจะเลือกรับสารภาพ และถือเป็นโจทย์สำคัญที่ภาครัฐจะต้องนำไปคิดต่อว่าควรมีมาตรการทางกฎหมายแบบใดที่จะสร้างแรงจูงใจนี้ให้เกิดขึ้นได้จริง ซึ่งจะเป็นนวัตกรรมการต่อต้านคอร์รัปชันที่ทรงพลังในอนาคต
เรียบเรียงโดย ศุภวิชญ์ แก้วคูนอก
ผู้จัดการศูนย์ KRAC
หัวข้อ
KRAC คัดสรร เล่างานวิจัยไทย | รถบรรทุกน้ำหนักเกินพิกัด ต้นเหตุการเสียงบประมาณรัฐหลักพันล้าน
“รถบรรทุกน้ำหนักเกินพิกัด” เป็นปัญหาที่สร้างความเสียหายต่อโครงสร้างพื้นฐานของประเทศอย่างรุนแรง ซึ่งการปล่อยให้มีการบรรทุกน้ำหนักเกินพิกัดส่วนหนึ่งเกิดจากการทุจริตของเจ้าหน้าที่รัฐที่รับสินบนและปล่อยปละละเลยรถบรรทุกเหล่านี้
KRAC คัดสรร เล่างานวิจัยไทย | ประเทศมหาอำนาจ มีแนวทางแก้ปัญหาคอร์รัปชันท้องถิ่นอย่างไร ?
ชวนศึกษารูปแบบองค์กรปกครองท้องถิ่นสหรัฐฯ หนึ่งในประเทศมหาอำนาจของโลกที่มีทั้งการเมืองที่มั่นคง เศรษฐกิจที่เข้มแข็ง รวมทั้งมีอิทธิพลต่อโลกในหลายด้าน เช่น วัฒนธรรม วิทยาศาสตร์ และเทคโนโลยี นอกจากนี้ ยังสามารถจัดการคอร์รัปชันได้ดีเป็นอันดับที่ 24 ของโลกจากการจัดอันดับดัชนีการรับรู้การทุจริตขององค์กรเพื่อความโปร่งใสนานาชาติ
KRAC คัดสรร เล่างานวิจัยไทย | จะกลัวทำไมมีเมื่อกฎหมายหนุนหลัง ? ชวนส่องกฎหมายต่อต้านคอร์รัปชันที่สนับสนุนให้ประชาชนมีส่วนร่วม
เพราะการมีส่วนร่วมของประชาชนไม่ได้มีแค่การเลือกตั้งเท่านั้น แต่การตรวจสอบกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ นับว่าเป็นอีกหนึ่งการมีส่วนร่วมที่สำคัญ KRAC คัดสรร ชวนดู กฎหมายมาตราไหน สนับสนุนประชาชนอย่างไรบ้าง ?
