พ.ร.บ. การจัดซื้อจัดจ้างฯ พ.ศ. 2560 สามารถช่วยประหยัดงบประมาณภาครัฐด้านการก่อสร้างลงร้อยละ 22 แต่ยังพบปัญหาการให้สิทธิแก่หน่วยงานรัฐเป็นฝ่ายได้เปรียบ โดยไม่แยกแยะประโยชน์สาธารณะ และเน้นเกณฑ์ราคามากกว่าความคุ้มค่า ซึ่งอาจส่งผลต่อการพัฒนาอุตสาหกรรมก่อสร้างในประเทศ
อุตสาหกรรมก่อสร้างมีความสำคัญกับระบบเศรษฐกิจไทยทั้งการสร้างมูลค่าเพิ่มทางเศรษฐกิจ และการจ้างงาน ซึ่งพบว่าการดำเนินการของภาครัฐมีผลต่อการกำหนดทิศทางอุตสาหกรรมก่อสร้างเป็นอย่างมาก เนื่องจากสัดส่วนการจัดซื้อจ้างงานก่อสร้างของภาครัฐมีมูลค่ามากกว่าร้อยละ 50 ของตลาดก่อสร้างในปี พ.ศ. 2557-2562 ตามข้อมูลของสำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ
อย่างไรก็ตาม พ.ร.บ. การจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 ที่เกี่ยวข้องกับอุตสาหกรรมก่อสร้างยังคงเป็น พ.ร.บ. ที่มีการบังคับใช้มาตั้งแต่เดือนกันยายน 2560 ดังนั้น จึงควรปรับปรุงกฎหมายการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐเพื่อสร้างความโปร่งใสเป็นธรรม คุ้มค่า และเอื้อต่อการพัฒนาอุตสาหกรรมก่อสร้างไทย
จากสาเหตุดังกล่าว จึงนำมาสู่วัตถุประสงค์ของการศึกษาในครั้งนี้ คือ
- เพื่อประเมินผลสัมฤทธิ์ของ พ.ร.บ. การจัดซื้อจัดจ้างฯ และกฎหมายลำดับรองเฉพาะที่เกี่ยวข้องกับอุตสาหกรรมก่อสร้าง โดยศึกษาผลสัมฤทธิ์และสภาพปัญหาจากการบังคับใช้กฎหมายดังกล่าว ทั้งในแง่ของความโปร่งใส เป็นธรรม คุ้มค่า และเอื้อต่อการพัฒนาอุตสาหกรรมก่อสร้างไทย
- เพื่อเสนอแนะการปรับปรุง พ.ร.บ. การจัดซื้อจัดจ้างฯ และกฎหมายลำดับรองเฉพาะที่เกี่ยวข้องกับอุตสาหกรรมก่อสร้าง เพื่อให้การจัดซื้อจัดจ้างก่อสร้างของหน่วยงานภาครัฐมีความโปร่งใส เป็นธรรม คุ้มค่า และเอื้อต่อการพัฒนาอุตสาหกรรมก่อสร้างไทย
ผลการศึกษา พบว่า พ.ร.บ. การจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 บัญญัติขึ้นเพื่อใช้แทนระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 และระเบียบพัสดุของรัฐวิสาหกิจและหน่วยงานส่วนท้องถิ่น โดย พ.ร.บ. การจัดซื้อจัดจ้างฯ มีเจตนารมณ์เพื่อสร้างมาตรฐานกลางของการจัดซื้อจัดจ้างและบริหารพัสดุภาครัฐส่งเสริมการแข่งขันที่เป็นธรรมและสร้างความโปร่งใสในโครงการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐของทุกหน่วยงาน
พัฒนาการสำคัญของกฎหมายฉบับนี้ คือ การกำหนดให้มีข้อตกลงคุณธรรม (Integrity Pact) ที่เปิดให้มีผู้สังเกตการณ์อิสระในโครงการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐขนาดใหญ่ ซึ่งโดยมากเกี่ยวข้องกับงานก่อสร้างของภาครัฐ โดยนับตั้งแต่เริ่มบังคับใช้ พ.ร.บ. การจัดซื้อจัดจ้างฯ มาตั้งแต่เดือนกันยายน พ.ศ. 2560 รัฐสามารถประหยัดงบประมาณก่อสร้างไปได้รวม 4.1 หมื่นล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 22 ของงบประมาณก่อสร้างภาครัฐในปี 2561-2562 แม้ยังไม่ได้กำหนดให้โครงการก่อสร้างของรัฐทุกโครงการต้องเข้าร่วม
อย่างไรก็ตาม ในอีกด้านหนึ่งก็พบว่าการปฏิบัติตาม พ.ร.บ. การจัดซื้อจัดจ้างฯ พ.ศ. 2560 นี้ นอกจากยังไม่สามารถแก้ไขปัญหาเดิมได้แล้ว ยังก่อให้เกิดปัญหาใหม่หลายประการ ตัวอย่างที่สำคัญเช่น – หน่วยงานรัฐเบิกจ่ายงบประมาณล่าช้า จากการมุ่งป้องกันการทุจริตคอร์รัปชัน ทำให้เจ้าหน้าที่ไม่กล้าดำเนินการในหลายกรณีแม้จะโดยสุจริตและเป็นประโยชน์ต่อผลสัมฤทธิ์ของโครงการโดยรวมก็ตาม
สรุปประเด็นสำคัญของงานวิจัย
- พ.ร.บ. การจัดซื้อจัดจ้างฯ พ.ศ. 2560 เน้นให้สิทธิแก่หน่วยงานรัฐเป็นฝ่ายได้เปรียบ ไม่แยกแยะประโยชน์สาธารณะ เสี่ยงต่อการใช้ดุลพินิจอย่างไม่เหมาะสมของเจ้าหน้าที่รัฐ นำมาซึ่งการเรียกร้องสินบน และความล่าช้าในการดำเนินโครงการ
- พ.ร.บ. การจัดซื้อจัดจ้างฯ พ.ศ. 2560 ยังเน้นเกณฑ์ราคามากกว่าความคุ้มค่าเงิน (value for money) ทำให้อุตสาหกรรมก่อสร้างไทยยังติดอยู่กับการแข่งขันราคามากกว่าคุณภาพ ขาดการใช้เทคโนโลยีและการบริหารจัดการที่ทันสมัย ซึ่งส่งผลเสียต่อการพัฒนาความสามารถในการแข่งขันของอุตสาหกรรมก่อสร้างภายในประเทศในระดับสากล
สรุปข้อเสนอแนะจากงานวิจัย
- การปรับปรุงกฎระเบียบการจัดซื้อจัดจ้างก่อสร้างภาครัฐให้เกิดความเหมาะสม ควรมีการปรับแนวคิดในกฎหมายจากการเน้นประโยชน์หน่วยงานภาครัฐมาเป็นการเน้นประโยชน์สาธารณะ เนื่องจากกฎหมายที่เน้นประโยชน์สูงสุดของหน่วยงานรัฐจะส่งต่อการตีความและการบังคับใช้กฎหมายที่เอียงไปทางประโยชน์ของหน่วยงานรัฐมากกว่าประโยชน์สาธารณะ หรือประโยชน์โดยรวมของประเทศที่คำนึงถึงผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทุกฝ่ายทั้งภาครัฐ ภาคธุรกิจ และประชาชน
- การปรับการคำนวณราคางานก่อสร้างที่สะท้อนต้นทุนที่แท้จริง โดยเปิดโอกาสให้ผู้รับเหมาและผู้ประกอบการด้านวัสดุก่อสร้างมีส่วนร่วมแสดงความเห็น ปรับปรุงฐานข้อมูลราคา และรายการวัสดุก่อสร้างให้ครอบคลุมต้นทุนที่สำคัญและจำแนกตามคุณภาพ รวมถึงการกำหนดกรอบเวลาการจ่ายชดเชยอย่างชัดเจน
- การปรับแบบสัญญาจัดจ้างก่อสร้างให้แบ่งความรับผิดชอบอย่างเป็นธรรมมากขึ้น และสอดคล้องกับแนวปฏิบัติสากล
- กำหนดเงื่อนไขการจัดจ้างที่โปร่งใส ไม่สร้างต้นทุนที่ไม่จำเป็น และควรมีความสอดคล้องกับการพัฒนาการของอุตสาหกรรมก่อสร้าง
สมเกียรติ ตั้งกิจวาณิชย์, ศุภณัฐ ศศิวุฒิวัฒน์, เทียนสว่าง ธรรมวณิช, ธิปไตร แสละวงศ์ และภูมิจิต ศรีอุดมขจร. (2566). การศึกษาปรับปรุงกฎหมายการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐเพื่อสร้างความโปร่งใสเป็นธรรม คุ้มค่า และเอื้อต่อการพัฒนาอุตสาหกรรมก่อสร้างไทย. สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย.
- สมเกียรติ ตั้งกิจวาณิชย์
- ศุภณัฐ ศศิวุฒิวัฒน์
- เทียนสว่าง ธรรมวณิช
- ธิปไตร แสละวงศ์
- ภูมิจิต ศรีอุดมขจร
หัวข้อ
โครงการศึกษาฐานข้อมูลการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐเพื่อออกแบบยุทธศาสตร์ในการป้องกันการทุจริตคอร์รัปชันในการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ
วิเคราะห์ปัจจัยเสี่ยงการทุจริตคอร์รัปชันในโครงการจัดซื้อจัดจ้างของภาครัฐ โดยใช้ข้อมูลเชิงประจักษ์จากกรมบัญชีกลาง จำนวน 40,000 โครงการ และนำมาจัดทำข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพื่อป้องกันปัญหาการทุจริตคอร์รัปชันในการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ
แนวทางการป้องกันและลดความสูญเสียงบประมาณจากการทุจริต
การแก้ไขปัญหาคอร์รัปชันอย่างยั่งยืนต้องให้ความสำคัญกับเจตจํานงของผู้บริหารระดับสูง ซึ่งทำให้เกิดการบังคับใช้กฎหมายอย่างจริงจัง และค่านิยมของประชาชนที่ไม่เพิกเฉยต่อการคอร์รัปชันของเจ้าหน้าที่ของรัฐ ทำให้เกิดการมีส่วนร่วมในการตรวจสอบการใช้จ่ายงบประมาณ
ระบบการตรวจสอบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในรูปแบบต่าง ๆ ของสำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน กรณีศึกษาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในพื้นที่กลุ่มจังหวัดภาคเหนือตอนบน เชียงราย พะเยา แพร่ น่าน ลำปาง ลำพูน เชียงใหม่ แม่ฮ่องสอน
ศึกษาระบบการตรวจสอบการเงิน การคลัง บัญชี ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในรูปแบบต่าง ๆ โดยมีกรณีศึกษา คือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในพื้นที่จังหวัดเชียงราย พะเยา แพร่ น่าน ลำปาง ลําพูน เชียงใหม่ และเเม่ฮ่องสอน
