ทำไมกฎหมายต่อต้านฟอกเงินถึงเอาไม่อยู่ในบางประเทศ
ในโลกที่เงินเคลื่อนไหวอย่างรวดเร็วและไร้พรมแดน คำว่า “เงินสกปรก” ไม่ได้หมายถึงเพียงเงินจากการค้ายาเสพติดหรืออาชญากรรมข้ามชาติเท่านั้น แต่ยังโยงใยลึกซึ้งไปถึงความเปราะบางของรัฐ ระบบอุปถัมภ์ และการคอร์รัปชัน โดยเฉพาะในประเทศที่ถูกจัดอยู่ในกลุ่ม “รัฐเปราะบาง” (fragile states)
KRAC Extract จะพาไปดูว่าเงินสกปรกไหลเวียนใน “รัฐเปราะบาง” ได้อย่างไร และทำไมมาตรการต่อต้านการฟอกเงินจึงไม่สามารถใช้สูตรสำเร็จจากภายนอกได้เสมอไป ผ่านประเด็นและข้อเสนอจากรายงานเรื่อง “Strengthening anti-money laundering systems in fragile states” โดย Mathias Bak (2024) ที่ชี้ว่าการออกกฎหมายหรือเข้าร่วมมาตรฐานสากลต่าง ๆ อาจไม่เป็นประโยชน์ในการสกัดกั้นการฟอกเงินหากยังไม่เข้าใจบริบทเฉพาะของประเทศตัวเองอย่างแท้จริง
เงินสกปรกไหลเวียนใน “รัฐเปราะบาง” ได้อย่างไร
“รัฐเปราะบาง” หมายถึง ประเทศที่ขาดเสถียรภาพทางการเมือง สถาบันของรัฐ เช่น หน่วยงานบังคับใช้กฎหมายหรือหน่วยงานกำกับดูแลที่อ่อนแอ รวมถึงยังขาดความสามารถในการควบคุมดูแลกิจการสาธารณะอย่างทั่วถึง แม้ว่าประเทศเหล่านี้หลายแห่งจะมีกฎหมายต่อต้านการฟอกเงิน (Anti-Money Laundering: AML) และกฎหมายควบคุมการจัดหาเงินทุนแก่การก่อการร้าย (Countering the Financing of Terrorism: CFT) ระบุไว้ แต่สิ่งที่มักเกิดขึ้นก็คือ “กฎหมายไม่สามารถบังคับใช้ได้จริง” เพราะสถาบันที่มีหน้าที่กำกับดูแลไม่มีทรัพยากรที่เพียงพอ หรือไม่ก็ถูกครอบงำโดยอิทธิพลทางการเมือง
นอกจากนี้ ระบบเศรษฐกิจของรัฐเปราะบางก็มักขับเคลื่อนด้วยเงินสด และไม่มีระบบตรวจสอบผู้ได้รับผลประโยชน์ที่แท้จริง (beneficial ownership) จึงเปิดช่องให้เงินผิดกฎหมายไหลเวียนได้อย่างแนบเนียนในระบบเศรษฐกิจโดยไม่ถูกจับตา
ปัญหาหลักคือ “ช่องว่างระหว่างกฎหมายกับการปฏิบัติจริง”
จากรายงานได้วิเคราะห์แนวทางการเสริมสร้างระบบ AML/CFT ในรัฐเปราะบาง โดยพบว่าหนึ่งในปัญหาหลักคือ “ช่องว่างระหว่างกฎหมายกับการปฏิบัติจริง” กล่าวคือ แม้รัฐจะออกกฎหมายที่สอดคล้องกับคำแนะนำของคณะทำงานเฉพาะกิจเพื่อดำเนินมาตรการทางการเงิน (Financial Action Task Force: FATF) ซึ่งเป็นองค์กรระหว่างประเทศผู้กำหนดมาตรฐาน AML/CFT แต่หากรัฐไม่มีศักยภาพในการบังคับใช้ หรือกฎหมายเหล่านั้นไม่สอดคล้องกับบริบทของประเทศ ก็แทบไม่ต่างอะไรจากการทำ “เช็กลิสต์” ให้ผ่านไปวัน ๆ
อย่างไรก็ตาม “รัฐเปราะบาง” ไม่ได้ต่อสู้กับเงินสกปรกเพียงลำพัง หากแต่มีแรงสนับสนุนจากองค์กรระดับนานาชาติที่พยายามเข้าไปช่วยเสริมสร้างความเข้มแข็งในหลากหลายรูปแบบ เช่น กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (International Monetary Fund: IMF), สำนักงานป้องกันยาเสพติดและปราบปรามอาชญากรรมแห่งสหประชาชาติ (United Nations Office on Drugs and Crime: UNODC), สหภาพยุโรป (European Union: EU) ฯลฯ
องค์กรเหล่านี้เข้าไปช่วยสนับสนุนประเทศที่ยังขาดความพร้อมด้วยวิธีต่าง ๆ เช่น จัดการอบรมเจ้าหน้าที่ภาครัฐ ช่วยร่างกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการฟอกเงิน หรือส่งผู้เชี่ยวชาญเข้าไปทำงานในพื้นที่ร่วมกับหน่วยงานในประเทศ อย่างไรก็ตาม จากรายงานพบว่า หากความช่วยเหลือไม่ได้ตั้งอยู่บนความเข้าใจบริบททางการเมือง เศรษฐกิจ และสังคมอย่างลึกซึ้ง ก็อาจกลายเป็นกับดักพัฒนา ที่ทำให้รัฐดูเหมือนเข้มแข็ง แต่จริง ๆ แล้วไม่มีศักยภาพดำเนินงานได้จริง
ไม่ใช้สูตรสำเร็จจากภายนอก เเต่ควรวิเคราะห์ความเสี่ยงจากภายใน
สิ่งสำคัญคือ การพัฒนาโครงสร้าง AML/CFT ต้องไม่ใช้สูตรสำเร็จจากภายนอก แต่ต้องเริ่มจากการวิเคราะห์ความเสี่ยงอย่างละเอียดว่าการฟอกเงินในประเทศนั้นเกิดจากอะไร ใครเป็นผู้เกี่ยวข้อง กลไกทางเศรษฐกิจใดที่ถูกใช้เป็นช่องทาง และใครได้ประโยชน์จากโครงสร้างที่เป็นอยู่ รวมถึงควรมีการรับฟังเสียงของเจ้าหน้าที่ในพื้นที่ ผู้กำกับดูแล นักวิชาการ สื่อ และภาคประชาสังคม เพื่อออกแบบมาตรการที่ตอบโจทย์ความเป็นจริงของประเทศนั้น ๆ ไม่ใช่เพียงลอกแบบจากประเทศที่มีสถาบันรัฐเข้มแข็งอย่างไร้ความเข้าใจ
การมีส่วนร่วมภายในประเทศเองยังคงเป็นหัวใจของการสร้างความเป็นเจ้าของร่วมกัน (Ownership) ของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียเกี่ยวกับมาตรการ AML/CFT โดยแทนที่จะเน้นที่ปรึกษาจากต่างชาติ อาจต้องพิจารณาการส่งเสริมบทบาทของผู้เชี่ยวชาญในประเทศ สนับสนุนการพัฒนาองค์ความรู้ในท้องถิ่น และที่สำคัญคือการได้รับการสนับสนุนจากผู้มีอำนาจในระดับสูงของรัฐ หากไม่มีการรับรองหรือความร่วมมือจากผู้นำทางการเมือง โครงการจำนวนมากก็ไม่สามารถเดินหน้าได้อย่างจริงจัง
มาตรการ AML ที่ออกแบบอย่างไม่รอบคอบอาจย้อนศรกลายเป็นดาบสองคม
บทเรียนอีกประการหนึ่งคือ การสร้างความร่วมมือระหว่างภาครัฐและเอกชนอย่างเป็นระบบ การต่อต้านการฟอกเงินไม่สามารถทำได้โดยรัฐฝ่ายเดียว แต่ต้องอาศัยการรายงานธุรกรรมที่น่าสงสัยจากธนาคาร บริษัทอสังหาริมทรัพย์ บริษัทจัดการทรัพย์สิน และธุรกิจอื่น ๆ ที่มีหน้าที่ตามกฎหมาย หากภาคเอกชนไม่เชื่อมั่นในระบบ หรือรู้สึกว่าแบกรับภาระความเสี่ยงเพียงลำพัง โดยเฉพาะในประเทศที่การฟ้องกลับหรือการตอบโต้จากผู้มีอำนาจเป็นเรื่องปกติ ก็อาจทำให้มาตรการ AML ล้มเหลวโดยปริยาย
อย่างไรก็ตาม มาตรการ AML ที่ออกแบบอย่างไม่รอบคอบอาจย้อนศรกลายเป็นดาบสองคม เช่น การที่ธนาคารเลือก “ปิดบัญชี” หรือ “กีดกัน” กลุ่มลูกค้าที่มีความเสี่ยงสูง เช่น กลุ่มประชากรชายขอบ อาจส่งผลให้กลุ่มคนเหล่านี้อาจถูกกันออกจากระบบการเงินอย่างสิ้นเชิง นำไปสู่ภาวะการเข้าไม่ถึงบริการทางการเงิน (financial exclusion) ที่อาจยิ่งซ้ำเติมปัญหาทางเศรษฐกิจ และผลักคนเข้าสู่ระบบใต้ดินมากขึ้นไปอีก
ท้ายที่สุดแล้ว ความพยายามในการต่อต้านการฟอกเงินในรัฐเปราะบางจะประสบความสำเร็จหรือไม่ อาจไม่ได้ขึ้นอยู่กับว่ารัฐนั้นเขียนกฎหมายไว้ดีแค่ไหน หรือเข้าร่วมกับองค์กรระหว่างประเทศครบถ้วนหรือเปล่า แต่อยู่ที่ว่ารัฐสามารถสร้างความน่าเชื่อถือในระบบ สร้างกลไกที่คนทุกกลุ่มเข้าถึงได้ และสร้างความร่วมมือที่แท้จริงระหว่างรัฐ เอกชน และประชาชนได้หรือไม่ เพราะหากปราศจากสิ่งเหล่านี้แล้ว มาตรการใด ๆ ก็อาจเป็นเพียงตัวหนังสือบนกระดาษ ที่ไม่มีผลต่อชีวิตจริงของผู้คนเลย
คอลัมน์ “KRAC Extract” สกัดองค์ความรู้ที่จับต้องได้ผ่านการศึกษาสถานการณ์คอร์รัปชันโลกที่จะพาคุณไปสำรวจสถานการณ์คอร์รัปชันในระดับสากล เจาะลึกรายงานจากแหล่งข้อมูลนานาชาติ และวิเคราะห์ประเด็น Hot ที่โลกกำลังจับตา เพราะคอร์รัปชันไม่ใช่เรื่องไกลตัว และการเรียนรู้บทเรียนจากต่างประเทศคือหนึ่งในกุญแจสู่การเปลี่ยนแปลงที่ยั่งยืน
เรียบเรียงโดย ธนากาญจน์ กันทอง
ผู้ช่วยนักวิจัย และฝ่ายสื่อสารองค์ความรู้
หัวข้อ
KRAC คัดสรร เล่างานวิจัยไทย | แก้เกมฟอกเงิน แก้โกงงบประมาณ
ปัญหาฟอกเงินไทย อะไรคือจุดอ่อน ? ชวนสำรวจแนวทางการป้องกันฟอกเงินด้วยการแก้กฎหมายบางมาตรา และสร้างความร่วมมือเพื่อให้เกิดความโปร่งใส จากงานวิจัยเรื่อง การต่อต้านการคอร์รัปชัน: มาตรการการควบคุมการเคลื่อนไหวของเงิน (2558)
KRAC คัดสรร เล่างานวิจัยไทย | เบื้องหลังการทุจริตภาษีศุลกากร: เมื่อบริษัทปลอมกลายเป็นเครื่องมือเลี่ยงภาษี
บริษัทปลอม vs ศุลกากร : หนีภาษีเขาทำกันอย่างไร ? วิธีป้องกันบริษัทปลอม แหล่งหนีภาษาศุลกากรหลักหมื่นล้าน !! กระบวนการเหล่านี้จะเป็นอย่างไร ? แต่ละตัวละครทำหน้าที่อะไร สรุปมาให้เเล้วจากงานวิจัยเรื่อง “การศึกษากลุ่มอิทธิพลซึ่งนำไปสู่การทุจริตคอร์รัปชันอย่างเป็นระบบ: กรณีศึกษาการทุจริตภาษีมูลค่าเพิ่มและภาษีศุลกากรในประเทศไทย” (2561)
KRAC Update เล่าข่าวต้านคอร์รัปชัน I ชวนดูแนวทางใหม่ในการจัดการ “ปัญหาการฟอกเงิน” ของสหรัฐฯ ผ่านนโยบายที่บูรณาการร่วมกับภาคเอกชนและภาคประชาสังคม
การฟอกเงินทำให้ระบบเศรษฐกิจไม่สะอาด รัฐบาลสหรัฐฯ จึงต้องเร่งเเก้ไขก่อนผลร้ายจะลุกลาม
