อุตสาหกรรมพลังงานของไทยมีอะไรซ่อนอยู่ ? แล้วการแสวงหาค่าเช่า (Rent-seeking) ส่งผลต่อการพัฒนาและปฏิรูปวงการพลังงานของไทยอย่างไร ?
KRAC INSIGHT LIVE EP: 03 – การแสวงหาค่าเช่าในอุตสาหกรรมปิโตรเลียมของไทย: พัฒนาการและโอกาสในการปฏิรูป กับ คุณธนวัฒน์ ปาแปง นักศึกษาระดับดุษฎีบัณฑิต จาก Graduate School of Public Policy, University of Tokyo ที่มาร่วมอธิบายเจาะลึกเกี่ยวกับโครงสร้างของอุตสาหกรรมพลังงานไทย และวิเคราะห์ถึงประเด็นเรื่องค่าเช่าและผลกระทบทางเศรษฐกิจ รวมถึงเสนอแนวทางปฏิรูปเพื่อความโปร่งใสและยั่งยืนของไทย
ประเภทของค่าเช่าทางเศรษฐกิจที่มักจะเกิดขึ้นในอุตสาหกรรมพลังงานของไทย
สำหรับการแบ่งประเภทของค่าเช่าทางเศรษฐกิจในอุตสาหกรรมพลังงาน คุณธนวัฒน์ได้จำแนกประเภทของค่าเช่าทางเศรษฐกิจที่มักจะเกิดขึ้นในอุตสาหกรรมดังกล่าวนี้ของไทยออกเป็นใน 3 ลักษณะ ได้แก่
- ค่าเช่าที่เกิดขึ้นจากทรัพยากรธรรมชาติ (Resource rent) เช่น ทรัพยากรน้ำมันและก๊าซธรรมชาติในบริเวณอ่าวไทย
- ค่าเช่าที่เกิดจากการมีนวัตกรรม/เทคโนโลยี (Schumpeterian rent) ที่จะก่อให้เกิดการที่บริษัทผู้ผลิตและพัฒนานวัตกรรมต่าง ๆ มีการวิ่งเต้น (lobbying) กับรัฐบาลในการปกป้องทรัพย์สินทางปัญญา อันจะนำไปสู่ความก้าวหน้าทางเทคโนโลยี/นวัตกรรม
- ค่าเช่าในการเรียนรู้ (Learning rent) โดยเป็นประเภทของค่าเช่าที่เกิดจากการที่บริษัทสามารถดึงทรัพยากรบุคคลที่มีคุณภาพ โดยอาศัยชื่อเสียงหรือสถานะความมั่นคงของบริษัทมาใช้ให้เกิดประโยชน์ เพื่อลดภาวะสมองไหล (Brain drain) ซึ่งการจำแนกประเภทของค่าเช่าทางเศรษฐกิจในภาคอุตสาหกรรมพลังงานของไทยในข้างต้น จะช่วยสะท้อนให้เห็นถึงการอธิบายลักษณะที่เกิดขึ้นในการแสวงหาค่าเช่าในภาคอุตสาหกรรมพลังงานที่เกิดขึ้นในประเทศไทยต่อไป
ลักษณะสำคัญที่ทำให้อุตสาหกรรมพลังงานแตกต่างจากอุตสาหกรรมประเภทอื่น ๆ
ทำความเข้าใจถึงมุมมองเชิงประวัติศาสตร์ที่เกิดขึ้นในภาคอุตสาหกรรมพลังงานไทย
จากลักษณะที่เป็นจุดเด่นสำคัญของวงการอุตสาหกรรมพลังงานในข้างต้น และเพื่อให้เข้าใจถึงมุมมองเชิงประวัติศาสตร์ที่เกิดขึ้นในภาคอุตสาหกรรมพลังงานของไทยด้วยนั้น คุณธนวัฒน์จึงได้ยกตัวอย่างถึงการเกิดขึ้นของบริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน) ที่เป็นหนึ่งในตัวแสดงที่สำคัญต่อการเปลี่ยนแปลงรูปแบบของการอธิบายถึงการแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจที่แตกต่างกันตามแต่ละช่วงเวลาในภาคพลังงานของไทย โดยแบ่งเป็น 2 ช่วงเวลาสำคัญ คือ
หนึ่ง ช่วงการเกิดขึ้นของ ปตท. ที่ก่อตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติการปิโตรเลียมแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2521 (เดิมชื่อ การปิโตรเลียมแห่งประเทศไทย) ซึ่งเกิดขึ้นจากความต้องการของประเทศไทยในขณะนั้นที่ต้องการมีบริษัทพลังงานแห่งชาติขึ้น โดยเป็นผลมาทั้งจากปัจจัยภายในประเทศที่มีการขุดค้นพบน้ำมันและก๊าซธรรมชาติในพื้นที่ภาคเหนือ และจากปัจจัยภายนอกประเทศที่เกิดวิกฤตการณ์น้ำมัน (Oil shock) และการรวมกลุ่มประเทศโอเปก (OPEC) จึงทำให้รัฐบาลไทยมีความพยายามที่จะจัดตั้งหน่วยงานที่ดำเนินกิจการในด้านพลังงานน้ำมันและก๊าซธรรมชาติในระดับชาติที่เป็นของไทย และนำไปสู่การลดระดับความคุ้มครองหรือมาตรการที่จูงใจให้บริษัทต่างชาติมาลงทุนในอุตสาหกรรมพลังงานให้น้อยลง เพื่อเอื้อประโยชน์ให้กับการปิโตรเลียมแห่งประเทศไทยที่จัดตั้งขึ้นใหม่
สอง ช่วงการแปรรูปการปิโตรเลียมแห่งประเทศไทย มาเป็นบริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน) จนถึงปัจจุบัน ที่ทำให้บริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน) ถูกผูกโยงเข้ากับบริบทของการพัฒนาประเทศและการพัฒนาทางเศรษฐกิจผ่านการดำเนินกิจการด้านอุตสาหกรรมพลังงาน โดยจากงานศึกษาหลายชิ้น พบว่า ความสัมพันธ์ระหว่างบุคลากรใน ปตท. กับข้าราชการทางการเมืองที่เป็นไปในรูปแบบที่ถ้อยทีถ้อยอาศัยกัน และการที่มีกฎหมายบางฉบับที่เอื้อให้ข้าราชการประจำสามารถไปนั่งอยู่ในบอร์ดของรัฐวิสาหกิจได้ อาจก่อให้เกิดประเด็นที่เป็นข้อสังเกตเกี่ยวกับความขัดกันแห่งผลประโยชน์ (Conflict of interest) และมาตรฐานทางจริยธรรมในการดำเนินงาน ที่อาจเอื้อประโยชน์ให้กับกลุ่มผลประโยชน์ทางด้านพลังงาน เช่น ในเหตุการณ์ที่กองทุนน้ำมันให้การสนับสนุนราคาน้ำมัน E20/E85 ที่นำไปสู่การลงทุนปาล์มน้ำมันในอินโดนีเซียของ ปตท. ณ ช่วงเวลานั้น เป็นต้น
.
การแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจเป็นปัญหาในวงการพลังงานของประเทศไทยหรือไม่?
นอกจากการมองมุมมองเชิงประวัติศาสตร์ในการพัฒนาของวงการอุตสาหกรรมพลังงานของไทยแล้ว คุณธนวัฒน์ ยังได้วิเคราะห์ถึงมุมมองในการอธิบายว่าการแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจเป็นปัญหาในวงการพลังงานของประเทศไทยหรือไม่ โดยใช้มุมมองจากกลุ่มนักวิชาการ 2 สำนัก คือ
หนึ่ง มุมมองจากกลุ่มที่ใช้การวิเคราะห์ตามทฤษฎีทางเลือกสาธารณะ (Public choice theory) ที่ชี้ให้เห็นว่า ค่าเช่าทางเศรษฐกิจ เป็นปัญหาที่จะทำให้เกิดต้นทุนที่มากขึ้นในการดำเนินกิจการของบริษัทที่จำเป็นต้องดำเนินการเพื่อให้ได้มาซึ่งโอกาสในการเติบโตของบริษัทที่มากขึ้น และต้นทุนเหล่านั้นก็จะถูกนำมาเพิ่มเป็นภาระของสังคมส่วนใหญ่ในรูปแบบของค่าใช้จ่ายและค่าครองชีพที่เพิ่มสูงขึ้น
สอง มุมมองจากกลุ่มที่ใช้การวิเคราะห์ตามทฤษฎีแบบสถาบันนิยมเชิงโครงสร้าง (Structuralist institutionalism) โดยได้ชี้ให้เห็นว่า ค่าเช่าทางเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นในอุตสาหกรรมภาคพลังงานในลักษณะที่เป็นการคอร์รัปชันและผิดกฎหมาย เช่น การติดสินบนของบริษัทเพื่อการออกนโยบาย หรือการสร้างวัฒนธรรมแบบเกี้ยเซียะที่ผิดศีลธรรมและจริยธรรม และนำไปสู่การแสวงหาค่าเช่าที่ไม่เป็นธรรม จำเป็นที่จะต้องใช้การบริหารจัดการค่าเช่า (Rent management) ที่อาศัยความสัมพันธ์อันดีระหว่างรัฐและเอกชนที่มีอยู่แล้ว ทำให้รัฐสามารถออกนโยบายที่เอกชนจะรับไปดำเนินการตามในลักษณะที่เป็นการเกื้อกูลกัน มากกว่าที่จะเป็นการรื้อสร้างระบบการแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจในโครงสร้างของอุตสาหกรรมภาคพลังงาน ซึ่งต้องใช้ต้นทุนที่สูงกว่าในการเปลี่ยนแปลงทั้งระบบ
โอกาสของประเทศไทยในการปฏิรูปวงการอุตสาหกรรมพลังงาน
ในส่วนสุดท้าย คุณธนวัฒน์ ยังได้ชวนพูดคุยถึงโอกาสของประเทศไทยในการปฏิรูปวงการอุตสาหกรรมพลังงาน โดยอาศัยการวิเคราะห์จากมุมมองความเปลี่ยนแปลงในเชิงประวัติศาสตร์ และการวิเคราะห์ในเชิงทฤษฎีที่ใช้อธิบายถึงรูปแบบของการแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจในช่วงต้น
โดยคุณธนวัฒน์ ได้ยกตัวอย่างรูปแบบของการบริหารจัดการค่าเช่าที่มีประสิทธิภาพในประเทศนอร์เวย์ ที่มีการออกแบบการดำเนินงานในเชิงยุทธศาสตร์ผ่านการจัดตั้ง Sovereign wealth fund (SWF) ทั้งในลักษณะที่เป็นกองทุนระดับประเทศ (เทียบกับประเทศไทยคือกองทุนวายุภักษ์ ซึ่งเน้นการลงทุนในตลาดหุ้นไทยที่เป็นกองทุนรวมผสมเพื่อตอบสนองนโยบายภาครัฐ) และกองทุนระดับโลก คือ การมีกองทุนน้ำมัน (Oil fund) ที่ได้รับเงินที่มาจากการเก็บภาษีน้ำมันและก๊าซธรรมชาติ รวมถึงการถือหุ้นในบริษัทน้ำมันต่าง ๆ
รวมถึงตัวอย่างการปฏิรูปพลังงานที่ประเทศไทยได้ดำเนินงานไปแล้วบางส่วน เช่น การเปิดเสรีค่าไฟฟ้าในลักษณะที่เป็น Prosumer (การเป็นทั้งผู้ผลิตและผู้บริโภคในเวลาเดียวกัน) และการดึงบริษัทเอกชนในอุตสาหกรรมภาคพลังงานให้เข้ามาดำเนินงานตามแนวนโยบายของรัฐ เช่น โมเดลเศรษฐกิจแบบ BCG Economy ที่จะช่วยสะท้อนให้เห็นว่าการบริหารจัดการค่าเช่าโดยใช้การจัดตั้งกองทุนและการดึงบริษัทเอกชนเข้ามาสู่แนวนโยบายของรัฐมากขึ้น เป็นสิ่งที่จะทำให้เกิดการปฏิรูปและการเปลี่ยนผ่านทางพลังงานที่มีประสิทธิผลในประเทศได้ โดยสามารถดำเนินการควบคู่ไปกับการออกแบบมาตรการเพื่อลดการแสวงหาค่าเช่าแบบผิดกฎหมายในสังคม
ความสำคัญของตัวแสดงต่าง ๆ ในสังคม มีผลต่อการเปลี่ยนผ่านของอุตสาหกรรมพลังงานในไทย
อีกสิ่งหนึ่งที่สำคัญในการปฏิรูปวงการอุตสาหกรรมพลังงานของประเทศไทย คุณธนวัฒน์ยังได้เน้นย้ำถึง “ความสำคัญของตัวแสดงต่าง ๆ ในสังคม ที่จะมีผลต่อการเปลี่ยนผ่านของอุตสาหกรรมพลังงานในไทย” เช่น การสร้างการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน ในการเปลี่ยนแปลงทัศนคติที่ว่าเรื่องพลังงานเป็นเรื่องไกลตัว ให้กลายไปเป็นความตื่นตัวในการมีส่วนร่วมและมีบทบาทในการรับฟังและตั้งข้อสังเกตต่อนโยบายหรือแผนพัฒนาพลังงานที่เกิดขึ้นในสังคม รวมถึงไปถึงการดำเนินงานของภาครัฐที่จะต้องนำเสนอช่องทางใหม่ ๆ ที่ทำให้ประชาชนมีส่วนร่วมง่ายขึ้น เช่น การเปิดรับฟังความเห็นประชาชน การเปิดเผยข้อมูลที่เกี่ยวข้อง และการมีกระบวนการที่จะทำให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายพลังงานร่วมกันอย่างถูกต้องและเหมาะสม
ตลอดจนจะต้องมีการประชาสัมพันธ์ให้ความรู้กับประชาชนในเรื่องดังกล่าว และเปิดโอกาสให้ภาคประชาสังคมเข้ามามีส่วนร่วมในการร่วมกำหนดนโยบายพลังงาน ดังตัวอย่างที่เกิดขึ้นในหลายประเทศ นอกจากนี้ ในภาคเอกชนที่อยู่วงการอุตสาหกรรมพลังงาน ยังจำเป็นที่จะต้องมีการสำรวจความคิดเห็นหรือการเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้าไปมีส่วนร่วมในการดำเนินงานบนพื้นฐานของการกำกับดูแลที่ดี (Good Governance) ที่ท้ายที่สุดแล้วจะนำไปสู่โอกาสในการปฏิรูปวงการอุตสาหกรรมพลังงานของประเทศไทยที่มีประสิทธิภาพและยั่งยืน
เจษฎา จงสิริจตุพร
นักวิจัย ศูนย์ KRAC
หัวข้อ
เปลี่ยน Trainees เป็น Rookies ตัวท็อปของวงการ : ชวนอ่าน Anti-Corruption 101 เพื่อปูพื้นฐานการต่อต้านคอร์รัปชัน
ชวนอ่าน Anti-Corruption 101 ที่จะช่วยปูพื้นฐานความรู้ในเรื่องการคอร์รัปชัน ผ่านแนวคิดทางวิชาการ และเรียนรู้แนวทางการต่อต้านคอร์รัปชันที่มีเนื้อหาเข้าใจง่ายสำหรับทุกคน
มาแล้ว !! โอกาสพัฒนาความรู้สู่การต่อต้านคอร์รัปชันอย่างมีประสิทธิภาพ
ชวนเรียนหลักสูตรต่อต้านคอร์รัปชัน และการส่งเสริมธรรมาภิบาลร่วมสมัยกับ 6 ผู้เชี่ยวชาญตัวจริง
คัดสรรงานวิจัยไทยต่อต้านคอร์รัปชัน ที่คุณอาจไม่รู้ (จัก) มาก่อน : ชวนอ่านสรุปงานวิจัยไทย 24 ชิ้น เพื่อทำความเข้าใจการต่อต้านคอร์รัปชัน
ชวนอ่านสรุปงานวิจัยไทยที่ KRAC คัดสรรมาให้คุณ เพื่อจะทำให้คุณเข้าใจปัญหา และวิธีการแก้ไขปัญหาคอร์รัปชันภายใต้บริบทของประเทศไทย
