รัฐและการแทรกแซงสื่อ

ประเทศไทยจำเป็นต้องปรับยุทธศาสตร์การต่อต้านการคอร์รัปชันจากแบบเดิมที่เน้นการบังคับใช้กฎหมาย และกลไกภาครัฐ ซึ่งเป็นระบบ “จากบนลงล่าง” (top-down) มาเป็นระบบ “จากล่างขึ้นบน” (bottom-up) หมายความว่า การต่อต้านการคอร์รัปชัน จะต้องอาศัยการมีส่วนร่วมอย่างแข็งขันจากภาคประชาสังคม ซึ่งปัจจัยสำคัญในการเสริมพลังของประชาชน คือ การเข้าถึงข้อมูลข่าวสารที่ครบถ้วนและทันการณ์ เพื่อติดตามและตรวจสอบการทุจริตคอร์รัปชันของภาครัฐได้อย่างมีประสิทธิภาพ

ด้วยเหตุนี้ จึงต้องมีการศึกษาความสามารถในการเข้าถึง “สื่อสาธารณะ” ของประชาชน (ในความหมายของ “สื่อที่เผยแพร่ในระดับสาธารณะ”) รวมทั้งคุณภาพของข้อมูลข่าวสารที่ประชาชนได้รับ เนื่องจากข้อมูลของสื่อ มีอิทธิพลอย่างกว้างขวางต่อแนวคิด และการรับรู้ของประชาชน สื่อจึงต้องมีอิสระจากอำนาจการเมือง และการแทรกแซงจากรัฐ เพื่อนำเสนอข่าวสารอย่างตรงไปตรงมา และเป็นกลาง อีกทั้ง ยังช่วยให้สื่อมีเสรีภาพในการสืบหาข้อมูลข่าวสารเชิงลึกเกี่ยวกับการทุจริตของภาครัฐ

สรุปประเด็นจากงานวิจัย

• ช่องทางของรัฐในการเเทรกเเซงสื่อ : ในประเทศไทย รัฐบาลสามารถแทรกแซงการทำงานของสื่อได้ 3 ช่องทาง ได้เเก่ (1) การใช้อำนาจตามกฎหมายกำกับดูแลเนื้อหาสื่อ (2) การใช้อำนาจในฐานะที่เป็นเจ้าของสื่อ และในฐานะผู้ให้สัมปทาน และ (3) การใช้งบโฆษณาประชาสัมพันธ์ของรัฐเพื่อซื้อสื่อ
• การใช้อํานาจตามกฎหมายกํากับดูแลเนื้อหาสื่อ : ประเทศไทยมีกฎหมาย 2 ฉบับที่ให้อำนาจรัฐดำเนินการกำกับดูแลเนื้อหาสื่อ ได้แก่ พระราชบัญญัติการประกอบกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ พ.ศ. 2551  ซึ่งใช้กำกับดูแลเนื้อหาของสื่อโทรทัศน์และวิทยุ และพระราชบัญญัติว่าด้วยการกระทำความผิดเกี่ยวกับคอมพิวเตอร์ พ.ศ. 2550  ซึ่งใช้กำกับดูแลเนื้อหาสื่ออินเทอร์เน็ต 
• การใช้อํานาจในฐานะที่เป็นเจ้าของสื่อ และในฐานะผู้ให้สัมปทาน : สื่อโทรทัศน์และวิทยุในประเทศไทย ถูกกำกับเชิงโครงสร้างโดยหน่วยงานของรัฐ ผ่านฐานความเป็นผู้ให้บริการโดยตรง หรือเป็นผู้ให้สัมปทานแก่บริษัทเอกชน แสดงให้เห็นว่าสถานีแบบฟรีทีวีภาคพื้นดินระบบแอนะล็อกในประเทศไทยทั้งหมด 6 สถานี อยู่ภายใต้การบริหารของหน่วยงานรัฐ หรือถูกบริหารภายใต้ระบบสัมปทานถึง 5 แห่ง ได้เเก่ ช่อง 3 ช่อง 5 (ททบ. 5) ช่อง 7 ช่อง 9 (โมเดิร์นไนน์) ช่อง 11 (NBT)
• สำหรับสื่อหนังสือพิมพ์ รัฐจำเป็นต้องใช้วิธี “ซื้อ” หรือกล่าวอีกนัยหนึ่ง คือ การแทรกแซงผ่านการเป็นลูกค้าที่ซื้อพื้นที่โฆษณาประชาสัมพันธ์ เพื่อสร้างอำนาจต่อรองกับบริษัทหนังสือพิมพ์ เนื่องจากในระบอบประชาธิปไตย การใช้อำนาจแทรกแซงการทำงานของสื่อหนังสือพิมพ์เป็นเรื่องยากมากขึ้น จากการที่สิทธิและเสรีภาพของสื่อเอกชนประเภทนี้ ได้รับการรับรองตามรัฐธรรมนูญ รัฐจึงไม่สามารถสั่งปลดนักข่าว หรือควบคุมเนื้อหาของหนังสือพิมพ์ได้โดยตรงอย่างในสมัยที่มีพระราชบัญญัติการพิมพ์ พ.ศ. 2484
• การศึกษากฎระเบียบว่าด้วยการใช้จ่ายงบประมาณประชาสัมพันธ์ในต่างประเทศ กรณีศึกษาประเทศออสเตรเลีย แคนาดา สหราชอาณาจักร ฝรั่งเศส และสหรัฐอเมริกา เพื่อนำมาเป็นแบบอย่างให้กับประเทศไทย สรุปประเด็นที่น่าสนใจ ดังนี้ (1) มีการกำหนดแผนงานประชาสัมพันธ์ส่วนกลางในแต่ละปีงบประมาณ เพื่อให้การประชาสัมพันธ์ของแต่ละหน่วยงานสอดคล้องกัน และมีประสิทธิภาพ (2) การใช้งบประมาณประชาสัมพันธ์ต้องอยู่บนพื้นฐานของความคุ้มค่า และมีเหตุผลเพียงพอ รวมถึงต้องมีการประเมินความคุ้มค่าหลังการดำเนินโครงการ เพื่อเป็นมาตรฐานสำหรับโครงการต่อไป (3) การจัดซื้อจัดจ้างเพื่อผลิตสื่อโฆษณาของรัฐ เป็นแบบรวมศูนย์ เพื่อลดความซ้ำซ้อน และต้องมีระเบียบปฏิบัติที่รัดกุม และขั้นตอนที่โปร่งใส และ (4)  มีกฎหมายควบคุมเนื้อหาในสื่อประชาสัมพันธ์ เพื่อป้องกันการใช้เงินแผ่นดินหาเสียงส่วนตัว และเพื่อให้สอดคล้องกับภาระหน้าที่
• การศึกษามาตรฐานและจรรยาบรรณวิชาชีพของสื่อในต่างประเทศ ได้เเก่ กรณีศึกษาประเทศสวีเดน เดนมาร์ก เนเธอร์แลนด์ ฟินแลนด์ เยอรมนี ลักเซมเบิร์ก และสหราชอาณาจักร พบว่ามีการแบ่งรูปแบบการกำกับดูแล 2 รูปแบบ ได้เเก่ (1) การกำกับดูแลกันเองที่สภาวิชาชีพสื่อ หรือภาคประชาชน (สื่อและประชาชนทั่วไป) เป็นทั้งผู้ร่างและผู้บังคับใช้มาตรฐาน และจรรยาบรรณวิชาชีพ และ (2) การกำกับดูแลร่วมกันระหว่างรัฐ กับสื่อ เพื่อสร้างความเชื่อมั่นให้แก่สาธารณชนว่าไม่มีการเล่นพรรคเล่นพวกเกิดขึ้น
• คณะผู้วิจัย เสนอแนวทางการป้องกันรัฐซื้อสื่อไว้ 2 แนวทาง สรุปได้ ดังนี้

1. 1. ออกกฎระเบียบว่าด้วยการใช้งบโฆษณาประชาสัมพันธ์ของรัฐ เพื่อสร้างความโปร่งใสของ “ผู้ซื้อ” โดยต้องมีการออกกฎหมายว่าด้วยการโฆษณาประชาสัมพันธ์ของรัฐ เพื่อกำหนดกรอบการใช้งบประมาณ เพื่อซื้อพื้นที่ประชาสัมพันธ์ในสื่อเอกชน โดยกฎหมายดังกล่าวต้องมีบทบัญญัติที่สำคัญ 4 ด้าน ได้เเก่ (1) จัดทำคำนิยามในส่วน “หน่วยงานของรัฐ” และ “เงินแผ่นดิน” (2) กำหนดเนื้อหาของโฆษณาประชาสัมพันธ์ของรัฐ เช่น กฎหมายดังกล่าวต้องมีบทบัญญัติห้ามไม่ให้สื่อประชาสัมพันธ์ที่ใช้งบประมาณของรัฐ มีชื่อ รูป หรือเสียงของผู้ซื้อสื่อปรากฏในพื้นที่สื่อ (3) กระบวนการใช้งบประมาณ ต้องมีการกำหนดแผนงานโฆษณาประชาสัมพันธ์และวงเงินล่วงหน้าในแต่ละปีงบประมาณ ก่อนการเบิกจ่ายงบประมาณ และ (4) ให้สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน เป็นผู้บังคับใช้กฎหมายนี้
   2. การสร้างมาตรฐาน และจรรยาบรรณวิชาชีพสื่อ เพื่อสร้างความเข้มแข็งของ “ผู้ขาย” ซึ่งก็คือบริษัทสื่อ ได้เเก่ (1) กําหนดให้สื่อหนังสือพิมพ์ทุกฉบับ เข้าร่วมเป็นสมาชิกขององค์กรวิชาชีพสื่อ เช่น สภาการหนังสือพิมพ์แห่งชาติ เพื่อให้มาตรฐานและจรรยาบรรณวิชาชีพ ถูกบังคับใช้ได้จริง โดยเฉพาะการออกบทลงโทษสื่อหนังสือพิมพ์ที่ละเมิดข้อกําหนด (2) ให้สภาวิชาชีพ มีคณะกรรมการที่เป็นตัวแทนจากภาคประชาสังคมในสัดส่วนที่เท่ากับตัวแทนของผู้ประกอบวิชาชีพสื่อ เจ้าของสื่อและบรรณาธิการ เพื่อสร้างความชอบธรรม และความน่าเชื่อถือในการบังคับใช้มาตรฐานและจรรยาบรรณวิชาชีพสื่อ