ทุนและบรรษัทข้ามชาติ เป็นส่วนหนึ่งของโลกาภิวัตน์ที่สร้างห่วงโซ่มูลค่าการค้าโลกมาหลายทศวรรษ
นับตั้งแต่การกำเนิดของระเบียบโลกเสรีนิยม การเคลื่อนย้ายสินค้าไปมา แม้จะเป็นไปอย่างเสรีแต่ในทางปฏิบัติการเข้าสู่ตลาดอาจไม่ใช่เรื่องง่ายสำหรับบางประเทศ เพราะอาจต้องมีค่าผ่านทาง ค่าดำเนินการ ซึ่งถือเป็นการเรียกสินบนให้กับใคร (บางคน) ที่มีอำนาจอนุญาตให้คุณสามารถเข้าสู่ตลาดได้
ยิ่งมีการเรียกเงินมากเท่าไหร่ ความน่าลงทุนก็จะยิ่งลดลง ซ้ำยังเพิ่มโอกาสในการนำไปสู่คอร์รัปชันมากขึ้นไปอีก บทความนี้จะพาทุกท่านไปรู้จักกับกฎหมายหนึ่งในสหรัฐอเมริกาที่สร้างขึ้นเพื่อต่อต้านการให้สินบนและการรีดไถ
โดย KRAC Insight ได้รับเกียรติจากศาสตราจารย์แมทธิว สตีเฟนสัน อาจารย์ด้านนิติศาสตร์ประจำวิทยาลัยกฎหมายฮาร์วาร์ด มาให้สัมภาษณ์ถึงกรณีดังกล่าว
กฎหมายว่าด้วยการกระทำทุจริตในต่างประเทศ (Foreign Corrupt Practices Act: FCPA)
ศาสตราจารย์แมทธิว เริ่มต้นด้วยการแบ่งการอธิบายของกฎหมายต่อต้านการให้สินบนและการเรียกรับสินบน เป็น 2 ฉบับ ฉบับแรก คือ Foreign Corrupt Practices Act (FCPA) หรือกฎหมายว่าด้วยการกระทำทุจริตในต่างประเทศ และฉบับที่สอง คือ Foreign Extortion Prevention Act (FEPA) หรือ กฎหมายการป้องกันการรีดไถจากต่างชาติ
FCPA กฎหมายฉบับแรกที่ออกโดยรัฐสภาสหรัฐอเมริกา ในปี 1977 ซึ่งเกิดขึ้นในห้วงเวลาที่สหรัฐฯ ให้ความสำคัญกับการปราบปรามโฆษณาชวนเชื่อที่ต่อต้านระบอบทุนนิยม โดยขณะนั้นสหรัฐฯ ถูกกล่าวหาเรื่องมีการจ่ายสินบนให้กับบริษัทชั้นนำในกลุ่มประเทศพันธมิตรอย่าง ญี่ปุ่น อิตาลี ซึ่งลดทอนความน่าเชื่อถือเป็นอย่างมาก
ขณะเดียวกันภายใต้บริบทดังกล่าว สหรัฐฯ เผชิญกับเหตุการณ์คดีวอเตอร์เกตที่ทำให้อดีตประธานาธิบดี ริชาร์ด นิกสัน ต้องลาออกจากตำเเหน่ง หลังจากมีการเปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับกองทุนลับ ที่บริษัทต่าง ๆ ตั้งขึ้นเพื่อจ่ายสินบน และปรากฎเส้นเงินว่าเงินจำนวนมากถูกใช้เพื่อบริจาคเงินให้กับการรณรงค์หาเสียงอย่างผิดกฎหมาย
สำหรับกฎหมายดังกล่าว ประกอบด้วยบทบัญญัติหลักสองส่วน คือ บทบัญญัติการต่อต้านการจ่ายสินบนเเละบทบัญญัติด้านบัญชี โดยมีขอบเขตอำนาจของการบังคับใช้ 2 รูปแบบ คือ
- บังคับใช้กับพลเมืองสหรัฐฯ หรือบริษัทที่จัดตั้งขึ้นในสหรัฐฯ ที่มีการจ่ายเงิน เสนอ หรือสัญญาว่าจะมอบสิ่งใด ๆ ที่มีมูลค่าเเก่เจ้าหน้าที่ของรัฐในต่างประเทศเพื่อผลประโยชน์ทางธุรกิจ จะถือเป็นการละเมิดกฎหมาย
- บังคับใช้กับผู้ออกหลักทรัพย์ในตลาดหลักทรัพย์ของสหรัฐฯ ยกตัวอย่าง หากบริษัทใดเป็นผู้ออกหลักทรัพย์และนำหุ้นขึ้นซื้อขายในตลาดหลักทรัพย์นิวยอร์กหรือตลาดหลักทรัพย์ NASDAQ หรือตลาดหลักทรัพย์อื่น ๆ ในสหรัฐฯ เท่ากับว่าบริษัทนั้นอยู่ใต้บังคับของกฎหมาย FCPA
ขณะที่บทบัญญัติด้านบัญชีมุ่งเน้นเฉพาะไปที่ผู้ออกหลักทรัพย์ในสหรัฐฯ โดยบริษัทต้องจัดทำบันทึกทางบัญชีที่เหมาะสมให้สามารถติดตามรายจ่าย การชำระเงิน และรายการต่าง ๆ รวมถึงการมีระบบตรวจสอบควบคุมภายในที่เหมาะสม เพื่อรับประกันว่าเงินของบริษัทจะถูกนำไปใช้ในแนวทางที่สอดคล้องกับนโยบายอย่างเป็นทางการของบริษัท
บทบัญญัตินี้มีที่มาเพื่อแก้ไขปัญหาจากกรณีคดีอื้อฉาวในทศวรรษที่ 1970 ที่เปิดเผยว่าการติดสินบนของบริษัทต่าง ๆ เกิดขึ้นผ่านการกระทำทางบัญชีที่มีการจัดตั้งกองทุนลับ หรือบัญชีเเยกประเภทโดยไม่ส่งข้อมูลรายงานทางบัญชีให้กับรัฐในการตรวจสอบ ซึ่งโดยทั่วไปถูกออกแบบมาเพื่อเป็นเงินสำหรับบริหารความเสี่ยงในองค์กรแต่บางครั้งก็จัดตั้งขึ้นมาเพื่อใช้ในการติดสินบน
ตัวกฎหมายดังกล่าวมีสภาพบังคับทั้งทางแพ่งและทางอาญา โดยมีคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ของสหรัฐฯ บังคับใช้บทบัญญัติทางแพ่ง สำหรับบริษัทผู้จดทะเบียนหลักทรัพย์ในประเทศ และมีกระทรวงยุติธรรมเป็นผู้บังคับใช้บทบัญญัติทางแพ่งและทางอาญา โดยทางแพ่งบังคับใช้สำหรับบริษัทที่มีไม่ได้จดทะเบียนหลักทรัพย์ภายในประเทศ
หลักการของกฎหมายนี้มุ่งคุ้มครองอธิปไตยและผลประโยชน์ของสหรัฐฯ ในทางเศรษฐกิจ เเละมองว่าสหรัฐฯ เป็นผู้เสียหาย ซึ่งค่าปรับที่เรียกเก็บได้จะถูกส่งเข้ากองคลังกลางของสหรัฐฯ แม้จะมีความเห็นที่แตกต่างกันออกไปต่อเรื่องนี้ว่า ค่าปรับจากความเสียหายควรจะถูกส่งให้กับประเทศต้นทางและปลายทาง
ศาสตราจารย์แมทธิวมองว่า เรื่องความเสียหายเป็นสิ่งที่ต้องมองให้รอบคอบเเละเป็นระบบมากขึ้นเพื่อหาผู้เสียหายที่เเท้จริง จึงจะสามารถกำหนดค่าชดเชยที่เหมาะสมสำหรับผู้เสียหายได้ แต่สำหรับสหรัฐฯ หากเงินค่าปรับจากคดี FCPA ต้องส่งคืนให้ประเทศอื่น เเรงจูงใจที่จะบังคับใช้กฎหมายนี้อาจลดน้อยไป เพราะสังคมภายในจะเปรียบเทียบถึงการที่สหรัฐฯ ต้องเสียงบประมาณในส่วนนี้กับการนำเงินไปแก้ไข
กฎหมายป้องกันการเรียกรับสินบนจากต่างชาติ (Foreign Extortion Prevention Act: FEPA)
ขณะที่ FCPA มุ่งเอาผิดพลเมืองหรือบริษัทสหรัฐฯ ผู้จ่ายสินบน กลับกันในปลายปี 2023 มีการบังคับใช้กฎหมายตัวใหม่ที่เรียกว่า Foreign Extortion Prevention Act (FEPA) หรือกฎหมายป้องกันการเรียกรับสินบนจากต่างชาติ โดยมุ่งเป้าไปที่ฝั่งผู้เรียกร้องหรือรับสินบน กล่าวคือ การใด ๆ ที่เจ้าหน้าที่ของรัฐในต่างประเทศ ขอ เรียกร้อง ชักชวน หรือรับสินบนจากบริษัทอเมริกัน จะถือเป็นความผิดอาญาภายใต้กฎหมายของสหรัฐอเมริกา
อย่างไรก็ดี เนื่องจากกฎหมายนี้ไม่ได้บังคับใช้ ศาสตราจารย์แมทธิว ได้ชี้ให้เห็นถึงความกังวลเกี่ยวกับการใช้อำนาจเกินขอบเขตรวมถึงประเด็นเรื่องเขตอำนาจนอกอาณาเขตและอื่น ๆ ว่าท้ายที่สุดแล้วประเทศต่าง ๆ จะยอมส่งผู้ต้องหาที่เป็นพลเมืองของตนไปให้สหรัฐฯ เพื่อดำเนินคดีหรือไม่ หรือสุดท้ายเเล้วกฎหมาย FEPA อาจจะกลายเป็นข้อจำกัดการเดินทางโดยพฤตินัย (de facto travel ban)
ยกตัวอย่าง หากสหรัฐฯ ออกหมายจับเจ้าหน้าที่รัฐบาลไทยคนหนึ่ง เเต่ประเทศไทยไม่ยอมส่งตัวผู้ต้องหาคนนั้นให้ เเต่หากเจ้าหน้าที่คนนั้นเดินทางไปสหรัฐฯ หรือประเทศที่มีสนธิสัญญาส่งผู้ร้ายข้ามเเดนกับสหรัฐฯ ทันทีที่เหยียบเท้าเข้าประเทศนั้น ๆ อาจมีโอกาสถูกจับกุมได้
ความท้าทายของการบังคับใช้กฎหมายทั้งสองฉบับ
แม้ปัจจุบันยังไม่มีการบังคับใช้กฎหมายนี้อย่างจริงจัง อีกทั้งปัจจุบันกฎหมาย FCPA กลับถูกระงับการบังคับใช้ไปชั่วคราวเป็นระยะเวลา 6 เดือนหลังการขึ้นสู่ตำแหน่งของประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์สมัยที่สอง และสั่งยุบหน่วยงานเฉพาะทางในกระทรวงยุติธรรมที่รับผิดชอบด้าน FCPA รวมถึงโยกย้ายเจ้าหน้าที่ในส่วนกฎหมาย FCPA ไปทำงานด้านกฎหมายตรวจคนเข้าเมืองเเละการปราบปรามยาเสพติด
เหตุการณ์ครั้งนี้ไม่ได้เพิ่งเกิดขึ้นเป็นครั้งแรกแต่เป็นความพยายามตั้งแต่สมัยรัฐบาลทรัมป์สมัยที่ 1 โดยเขามีมุมมองต่อเรื่องนี้ว่า เมื่อธุรกิจอเมริกันไปดำเนินงานในต่างประเทศ พวกเขาควรทำทุกอย่างที่จำเป็นเพื่อให้ได้เปรียบและทำธุรกิจให้สำเร็จ โดยรัฐบาลของสหรัฐฯ ไม่ควรมาจำกัดสิ่งที่บริษัทอเมริกันเหล่านั้นทำในต่างประเทศ ซึ่งมันไม่ถูกต้อง เพราะสิ่งนั้นเป็นธุรกิจของพวกเขา ไม่ใช่ของเรา
แม้ FCPA กับ FEPA ในอดีตจะเป็นมีดลับของสหรัฐฯ ในการแก้ไขปัญหาการให้และเรียกรับสินบน แต่ปัจจุบันกลับกลายเป็นมีดแข็งทื่อ รอวันลับให้คมกริบ รอวันผู้มีอำนาจคนใหม่เข้ามาสะสางนโยบายและเดินหน้ากฎหมายฉบับนี้ให้เกิดผลในทางปฏิบัติ แต่กระนั้นใช่ว่าบริษัทผู้มีจิตทุจริตจะฝ่าฝืนได้
เพราะปัจจุบันยังมีกฎหมายอื่นในระดับองค์การระหว่างประเทศที่สหรัฐฯ เคยผลักดันในช่วงกลางทศวรรษ 1990 อย่าง ‘อนุสัญญาของ OECD ว่าด้วยการต่อต้านการติดสินบน’ ที่ห้ามอย่างชัดเจนไม่ให้ประเทศสมาชิกใช้เหตุผลใด ๆ ไม่ว่าจะเพื่อผลประโยชน์ของชาติ ผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจหรือผลประโยชน์ด้านนโยบายต่างประเทศมาเป็นเหตุผลเปลี่ยนแปลงการบังคับใช้กฎหมายการต่อต้านทุจริต และปัจจุบันการอนุวัติกฎหมายประเภทนี้มีหลายประเทศที่เริ่มบังคับใช้อย่างเข้มงวดเเละเชิงรุกมากขึ้น เช่น สหราชอาณาจักร เยอรมนี และแคนาดา เป็นต้น
อย่างไรก็ดี ใช่ว่านักลงทุน บรรษัทข้ามชาติจะถือโอกาสนี้ในการกระทำความผิด เพราะการระงับบังคับใช้ไม่เท่ากับยกเลิก สิ่งที่ทำยังถือว่าผิดกฎหมายเพียงแต่ว่ารัฐบาลปัจจุบันตัดสินใจว่าจะไม่บังคับใช้
ตอนนี้จึงรอเพียงอย่างเดียวที่จะให้มีดนี้กลับมาคมกริบอีกครั้ง หากบังคับใช้ได้อย่างเต็มที่ ก็จะเป็นอีกหนึ่งแนวทางที่จะต่อต้านการทุจริตคอร์รัปชันประเภทการเรียก รับ ให้ สินบน ของบรรษัทเหล่านี้ได้
เรียบเรียงโดย เสฏฐวุฒิ เกตุแก้ว
หัวข้อ
KRAC คัดสรร เล่างานวิจัยไทย | โควิดเป็นเหตุ: สำรวจสถานการณ์ทุจริตที่เพิ่มขึ้นในช่วงโรคระบาด
การระบาดของโควิด-19 นำมาซึ่งวิกฤตการณ์ที่ส่งผลกระทบรุนแรงต่อทุกภาคส่วนทั่วโลก โดยพบว่าผู้ประกอบการส่วนใหญ่เห็นว่าการให้และเรียกรับสินบนในภาคธุรกิจเพิ่มขึ้นในช่วงโควิด-19 แล้วเราจะแก้ปัญหานี้ได้อย่างไร ? อ่านเพิ่มเติมได้ในบทความนี้เลย
KRAC คัดสรร เล่างานวิจัยไทย | แก้เกมฟอกเงิน แก้โกงงบประมาณ
ปัญหาฟอกเงินไทย อะไรคือจุดอ่อน ? ชวนสำรวจแนวทางการป้องกันฟอกเงินด้วยการแก้กฎหมายบางมาตรา และสร้างความร่วมมือเพื่อให้เกิดความโปร่งใส จากงานวิจัยเรื่อง การต่อต้านการคอร์รัปชัน: มาตรการการควบคุมการเคลื่อนไหวของเงิน (2558)
KRAC คัดสรร เล่างานวิจัยไทย | เบื้องหลังการทุจริตภาษีศุลกากร: เมื่อบริษัทปลอมกลายเป็นเครื่องมือเลี่ยงภาษี
บริษัทปลอม vs ศุลกากร : หนีภาษีเขาทำกันอย่างไร ? วิธีป้องกันบริษัทปลอม แหล่งหนีภาษาศุลกากรหลักหมื่นล้าน !! กระบวนการเหล่านี้จะเป็นอย่างไร ? แต่ละตัวละครทำหน้าที่อะไร สรุปมาให้เเล้วจากงานวิจัยเรื่อง “การศึกษากลุ่มอิทธิพลซึ่งนำไปสู่การทุจริตคอร์รัปชันอย่างเป็นระบบ: กรณีศึกษาการทุจริตภาษีมูลค่าเพิ่มและภาษีศุลกากรในประเทศไทย” (2561)
