โครงการศึกษามาตรการแทรกแซงตลาดข้าวเพื่อป้องกันการทุจริต: การแสวงหาค่าตอบแทนส่วนเกินและเศรษฐศาสตร์การเมืองของโครงการรับจำนำข้าวเปลือก

วัตถุประสงค์ของงานเรื่องนี้ เพื่อศึกษาค่าเช่าทางเศรษฐกิจ (หรือผลตอบแทนส่วนเกิน) ที่ตกแก่กลุ่มบุคคลต่าง ๆ ในโครงการรับจํานําข้าว ได้แก่ ชาวนา โรงสี เจ้าของโกดัง เซอร์เวย์เยอร์ ผู้ส่งออก และเจ้าหน้าที่ของรัฐ โดยมีแนวคิดหลัก คือ มาตรการจํานําข้าวเปลือกของรัฐบาลได้ก่อให้เกิดค่าเช่าทางเศรษฐกิจ เพราะการจํานํามีการจํากัดปริมาณรับจํานําในราคาสูงกว่าราคาตลาด ทําให้ผู้เกี่ยวข้องได้รับกำไรส่วนเกิน อีกทั้ง ได้ทำการศึกษารูปแบบการทุจริตที่เกิดขึ้นภายใต้กระบวนการจํานําข้าวเปลือก เพื่อนำมาวิเคราะห์ผลกระทบต่อต้นทุนการแข่งขันในตลาดข้าว และความสามารถในการแข่งขันข้าวของไทย

โดยคณะผู้วิจัยเลือกศึกษาโครงการรับจํานําข้าวเปลือกนาปี ฤดูการผลิต 2548/49 เนื่องจากเป็นปีที่รัฐจําหน่ายข้าวออกหมดแล้ว และมีข้อมูลค่อนข้างสมบูรณ์ นอกจากนี้ ยังเป็นปีที่ราคาจํานําสูงกวาราคาตลาดมาก ทําให้มีการรับจํานําข้าวเปลือกจํานวนมากคล้ายกับสถานการณ์ในปี 2551-2552 สำหรับข้อมูลที่ใช้ในการศึกษามาจากธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษต องค์การคลังสินค้า กรมการค้าต่างประเทศ คณะกรรมการข้าวแห่งชาติ กองทุนช่วยเหลือเกษตรกร รายงานข่าวในหนังสือพิมพ์ และรายงานวิจัยในอดีต 

สรุปประเด็นจากงานวิจัย

• ผลการศึกษา พบว่าโครงการรับจํานําข้าวเปลือกจํานวน 5.24 ล้านตัน ในปี 2548 ถึงปี 2549 ก่อให้เกิดต้นทุนทางการเงินและต้นทุนแฝง (implicit cost) เท่ากับ 51,758.26 ล้านบาท และภาระขาดทุนเท่ากับ 19,130 ล้านบาท
• ผลการศึกษา พบว่าการรับจํานํามีผลให้สวัสดิการสังคมเปลี่ยนแปลงไป เพราะโครงการนี้เป็นการโอนทรัพยากรจากผู้เสียภาษี และผู้บริโภคมายังผู้ผลิต โดยต้นทุนสวัสดิการมีค่าอยู่ระหว่าง 16,609.94 ล้านบาท ถึง 17,720.99 ล้านบาท ซึ่งต่ำกว่าการขาดทุน เพราะแม้ผู้บริโภคจะซื้อข้าวแพงขึ้น แต่ชาวนาที่ไม่ได้เข้าโครงการฯ ก็ได้รับอานิสงส์จากราคาข้าวในตลาดที่สูงขึ้น โดยได้รับประโยชน์ประมาณ ร้อยละ 56 ถึง ร้อยละ 63 ของผลประโยชน์ที่ตกเเก่ชาวนาทั้งหมด 
• ผลการศึกษาสาเหตุที่โครงการรับจํานําข้าว มีปัญหาขาดทุนมหาศาล (ซึ่งเป็นบ่อเกิดของค่าเช่าทางเศรษฐกิจ) พบว่าเกิดจากการที่รัฐกำหนดราคารับจํานําข้าวเปลือกให้สูงกว่าราคาตลาด แต่ประมูลขายข้าวสารในราคาต่ำกว่าราคาส่งออกในตลาด การที่รัฐจายค่าจ้างสีแปรสภาพ และค่าเช่าโกดังให้ผู้ประกอบการในอัตราสูงกว่าอัตราตลาด และการที่รัฐเก็บข้าวไว้ในสต๊อกเป็นเวลานานจนคุณภาพเสื่อม มูลค่าการขาดทุน จึงประกอบด้วย ค่าเช่าทางเศรษฐกิจ จํานวน 15,853 ล้านบาท ค่าใช้จ่ายในการดําเนินการ และความสูญเสียจากการเก็บรักษาข้าว 3,276.8 ล้านบาท
• ผลการศึกษาค่าเช่าทางเศรษฐกิจจากโครงการรับจํานําข้าว พบว่าจะถูกแบ่งให้ผู้ร่วมโครงการ ดังนี้ เกษตรกรที่เข้าร่วมโครงการได้รับประโยชน์ ร้อยละ 37.25 ของมูลค่าขาดทุน ผู้ประกอบการโรงสี ได้รับ ร้อยละ 18 โกดังกลางและเซอร์เวย์เยอร์ได้รับ ร้อยละ 4.2 และพ่อค้าส่งออกได้รับ ร้อยละ 23.4 ส่วนนักการเมืองและเจ้าหน้าที่รัฐ จะได้ส่วนแบ่งค่าเช่าจากโรงสี เจ้าของโกดัง และผู้ส่งออก ดังนั้น โครงการรับจํานํา จึงเป็นการช่วยเหลือเกษตรกรที่สิ้นเปลือง นอกจากจะเกิดภาระขาดทุนมหาศาลจากการที่รัฐกลายเป็นผู้ค้าข้าวรายใหญ่แล้ว ผลประโยชน์ส่วนใหญ่ (ร้อยละ 55 ของผลตอบแทนส่วนเกิน) ไม่ได้ตกอยู่กับเกษตรกรตามเจตนารมย์ของนโยบาย และยังก่อให้เกิดความเสียหายทางเศรษฐกิจและการเมืองอย่างมากมาย
• ผลการศึกษาการแทรกแซงตลาดข้าวของรัฐ พบว่าก่อผลกระทบรุนแรงต่อความสามารถในการส่งออก ทําให้ต้นทุนผลิตข้าวของสังคม (social cost) สูงขึ้น แต่คุณภาพข้าวต่ำลง พ่อค้าคนกลางในท้องถิ่น และตลาดกลางเลิกกิจการ พ่อค้าส่งออกรายใหญ่ ได้เปรียบพ่อค้าส่งออกข้าวรายอื่น ๆ การแทรกแซงบิดเบือนกลไกตลาด ทําให้การแข่งขันลดลง ยิ่งไปกว่านั้นการแทรกแซงยังก่อให้เกิดพฤติกรรมการแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจ ตลอดจนการทุจริตในทุกระดับของการแทรกแซง ผลที่ตามมา คือ ความเสียหายต่อการใช้ทรัพยากร และการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ 
• คณะผู้วิจัย ได้จัดทำข้อเสนอแนะทางนโยบายที่สําคัญ เพื่อป้องกันการทุจริตต่าง ๆ ที่เคยเกิดขึ้นในทุกขั้นตอนของโครงการรับจํานําข้าวเปลือก ดังนี้

1. 1. รัฐบาลควรยกเลิกโครงการรับจํานําข้าวเปลือก แล้วสั่งการให้หน่วยงานที่รับผิดชอบดําเนินโครงการรับจํานําข้าวเปลือก จัดทํารายงานการเงิน และปิดบัญชีโครงการรับจํานําข้าวเปลือกทุกโครงการให้แล้วเสร็จในเวลา 1 ปี

   2. รัฐบาลควรจัดให้มีการประกันความเสี่ยงด้านราคาข้าว โดยเสนอให้รัฐบาลจํากัดเพดานการประกันของครัวเรือนเกษตรกรแต่ละราย ซึ่งผลการศึกษา พบว่าหากรัฐบาลกําหนดเพดานการประกัน 10 ตัน ต่อครัวเรือน จะมีเกษตรกร ร้อยละ 82 ที่ได้รับการประกันเต็มเพดาน ส่วนเกษตรกรซึ่งมีผลผลิตเกิน 10 ตัน ก็ยังคงได้รับความช่วยเหลือเฉพาะข้าวเปลือก 10 ตันแรก นอกจากนี้ คณะผู้วิจัย ยังเสนอให้เกษตรกรมีส่วนร่วมจ่ายค่าเบี้ยประกัน โดยในปีแรก รัฐอาจคิดค่าเบี้ยประกันอัตราต่ำ หรือไม่คิดเบี้ยประกัน เเต่ให้รัฐค่อย ๆ เพิ่มเบี้ยประกันในปีต่อไป รวมทั้งสนับสนุนการพัฒนาตลาดสินค้าเกษตรล่วงหน้า เพื่อใช้เป็นกลไกป้องกันความเสี่ยงที่เกิดจากโครงการประกันความเสี่ยงราคา ตลอดจนให้บริษัทประกันภัยเอกชนเข้ามาเป็นผู้รับประกันต่อ (re-insurance) ในอนาคต